國民教育基本需求試算研究案/期末報告：修訂版本之間的差異

本案緣起

本研究肇始於以下五個原因：

一、行政院教育經費基準委員會之決議

依據101年6月27日行政院教育經費基準委員會101年度第一次會議決議：

案由：建請進行研究基本需求試算公式中各階段「應有教學員額」之係數。

說明：

1. 本提案與國小教師員額每班1.5人或1.6人或1.7人無關。
2. 依教育經費編列與管理法第十條本委員會應「衡酌各地區人口數、學生數、公、私立學校與其他教育機構之層級、類別、規模、所在位置、教育品質指標、學生單位成本或其他影響教育成本之因素，研訂教育經費計算基準，據以計算各級政府年度教育經費基本需求」。
3. 據此本委員會十年前依國家課綱所訂學生學習節數，各地教師每週授課節數，導師減課節數，各地授課情形具體統計，據以計算國小、國中每班「應有教學員額」係數(以下簡稱此係數)。
4. 考量國家並未實施十二年國教，且後中生態複雜，各類學校教學生態差異極大，所以高中「應有教學員額」係數比照國中設算。
5. 考量國家課綱與教育財政之穩定性，此係數過去十年未曾調整。
6. 然而經歷課綱修訂，課稅配套方案對導師減課之調整，教師每週授課節數之明確化，目前此係數與現場發生之「應有教學員額」可能已有出入。

辦法：

1. 建議教育部納入主計總處、全國教師會代表、全國家長團體聯盟代表、全國校長協會代表，成立一小型研究案，研究此係數目前之合理數值。
2. 應有教學員額仍以國家課綱所訂學生學習節數，各地教師每週授課節數，導師減課節數為基礎進行設算，並注意蒐集相關數據之法源。
3. 由於十二年國教已預備實施，如具可行性本次設算，納入後中「每班應有教學員額」之探討。
4. 本次研究結果儘提供本委員會參考，對基本需求設算公式之調整另偱法定程序處理。

決議：教育部應納入主計總處、全國教師會代表、全國家長團體聯盟代表、全國校長協會代表，成立一小型研究案，研究行政院教育經費基準委員會教育基本需求試算公式之最合理配置，供行政院教育經費基準委員會參考。

二、我國少子化對教育人員員額之衝擊

民國100年行政院教育經費基準委員會發現，我國教學現場員額以每年800-1000人的速度滑落，復經教育部統計處推估證實，此現象不是年度因素引起的短期現象，乃是肇因於少子化的長期趨勢，並建議行政院及教育部及早準備因應措施。

各地教育局處其實早已採取「員額控管」的作法，以因應未來幾年，少子化帶來現場員額減少，引發教師資遣的問題。

三、課稅配套方案帶來的現場大量代課教師問題

由於101年起實施的國中小及幼稚園教師課說配套方案，主要以代課鐘點費的方式，回饋到教學現場，導致：

1. 現有國中小教師每週教學節數降低。
2. 現有教師能夠教授的教學節數僅及學生應有學習節數的80%-85%。
3. 湧現佔學生應有學習節數15%-20%的代課鐘點需求，而即使請現有老師兼課亦無法滿足，必須招聘大量的代課教師才可能教完所有的學生學習節數。
4. 由於代課教師需求全國性同時湧現，且代課鐘點費之待遇已低於勞基法基本月薪，使得供應不足，衍生各地代課教師之如下問題：
   • 招聘不足額。
   • 招聘要求與品質滑落。
   • 城鄉落差進一步拉開，都會區拉走了非都會區原先錄取的代課教師。
   • 由於國中小導師費調整至 3000 元，並且授課節數普遍下降，使國中小教師兼任組長及行政協助人員之誘因減弱，需要有更強的減課誘因來留住組長及行政協助人員。

四、國家課綱調整

過去十年國家課綱歷經多次調整，對於學生每班學習節數產生影響。

五、國小教師每週教學節數的確定與統一

十年前國小教師採取包班制度，各縣市國小教師每週的教學節數並不一致。但過去十年國小教師之授課鐘點逐步改採基本教學節數，並走向全國一致。

本研究之基本立場如下：

1. 本研究著眼於現場問題之解決，不具學術價值，亦不追求學術價值。
2. 行政院教育經費基準委員會之位階高於國民及學前教育署國中小及學前教育組三級，其視角應遠高於該組所主管之員額編制準則。
3. 行政院教育經費基準委員會成立之宗旨本在依法行使職權，使國家保障之教育經費能有效並公平運用，所以不應考慮總統之選舉政見。
4. 行政院一般教育補助之「基本」需求設算，應涵蓋基層員額、退撫之核心及主要需求，但不必然涵蓋基層員額、退撫之一切需求。

籌備過程

一、第一次籌備會議

1. 時間：101年 8 月 8 日
2. 與會人員：振鐸學會丁常務理事志仁，新北市教育局華輔導員志仁
3. 會議記錄：
   • 討論計畫內涵與經費
   • 計畫內涵：僅只研究行政院教育經費基準委員會教育基本需求試算之：1.公式原則；2.公式成分；3.公式係數與組合；4.公式結果與教育現場實施落差。不另進行過多學理探究與其他政府法令之修訂研究。
   • 行政整備方面須聘任助理一名及架設專案網站以俾本研究研議過程公開，而研究成果永供公眾參考使用。經費部分包含：1.人事費；2.業務費；3.雜支；4.行政管理費。
   • 討論出席委員：研究小組成員包含：1.計畫主持人2.計畫協同主持人3.教育部代表4.行政院主計總處代表5.全國教師會代表6.全國家長團體聯盟代表7.中華民國中小學校長協會代表8.新北市代表。

二、第二次籌備會議

1. 時間：101年 10月4日(星期四) 上午10點~12點
2. 與會人員：振鐸學會丁常務理事志仁，新北市中正國小許校長德田，新北市中正國小陳欣伶
3. 會議記錄：

助理協助部分：

1. • 確認研究小組成員並建立小組Gmail群組，以便之後訊息交流。
   • 專案網站架設於中正國小，所需伺服器等相關資訊屆時須請中正國小協助提供。另需一租賃網站備份網站資料。
   • 請教研會歐小姐預定會議室並給予文號協助公假。

期中報告內容：

1. • 須包含研究小組初步對基本公式原則結論及各縣市101學年資料的基本向度。

文獻探討

現有架構與參數

會議紀錄

實地訪查

員額係數取得之方法

一、教學員額係數

定義：該係數乘以某校班級數即為某校教學員額。

原理：教學員額肇始於國家課綱規定之學生每週每班學習節數，故同級學校班級數越多，教學員額也越多，兩者成正比關係。其比值即為教學員額係數。

(一)國小教學員額係數

國小平均學生每週學習節數為 28 節，教師每週授課節數非導師為 20 節，導師為 16 節。

(每班教學員額-1)×20節＋16節＝28節

解出每班教學員額為 1.6 。

(二)國中教學員額係數

國中平均學生每週學習節數為 33.3 節，教師每週授課節數，國文為 16 節，藝能科為 20 節，其他科目為 18 節，平均為 18 節；導師均減 4 節，平均為 14 節。

(每班教學員額-1)×18節＋14節＝33.3節

解出每班教學員額為 2.072 。

(三)高中教學員額係數

高中平均學生每週學習節數為 34 節，教師每週授課節數，國文為 14 節，藝能科為 18 節，其他科目為 16 節，平均為 16 節；導師均減 4 節，平均為 12 節。

(每班教學員額-1)×16節＋12節＝34節

解出每班教學員額為 2.375 。

一、行政員額係數

定義：按學校規模分不同級距，在班級數與行政員額關係圖中每段級距均為線段，全部關係圖由多段連續線段組成。

原理：

1. 行政服務教學，教學規模越大，所需之行政員額越大。
2. 除班級教學外，學校仍有些共用之基本服務需要專人負責，所以當班級數為零時，學校仍有基本行政員額，其值不為零。
3. 基於服務共用的原則，當學校越大班級數越多時，其邊際行政員額會逐步下降。

取得各級學校行政員額可按以下步驟：

(一)取得準確的學校員額資料庫

資料庫需要各校的代碼、名稱、種類、分年級學生數、普通班級數、專任教職員人數。

(二)扣除教學員額

有準確的班級數及明確的教學員額係數，即可算出各校教學員額人 數。專任教職員人數扣除教學員額人數，即得各校行政員額人數。

(三)繪製散布圖

以班級數為 X 軸，行政員額為 Y 軸，用描點法，即可繪製出所有學校之行政員額散布圖。

(四)去除散布圖上的不良資料

散布圖中距離主序列太遠，過於離散之資料點應予剔除。因為可能數據錯誤或有特殊原因導致數據異常。納入統計會污染樣本。

(五)求取各種班級數之平均行政員額

以相同班級數之學校為一組，求取其行政員額之平均數，得到各班級數與其平均行政員額之對應序列。

(六)再繪製散布圖

重要結論

一、少子化與課稅配套之影響相互抵消

1. 原本少子化洐生逐年資遣教師之需求，被轉換成逐年減少代課教師之需求。
2. 少子化的效應大於課稅配套的效應，以目前學生人數下降的趨勢外推，並假定每年級入學人數下降到十八萬兩千人就不會再持續下降，那麼十年後中小學的學生人數將只及目前的71%。課稅配套衍生的代課人數增加，不足以完全抵消少子化帶來的員額減少。
3. 為完全緩解少子化之減員影響，除運用課稅配套的增員影響，還應搭配：部分小型學校採取混齡教學，繼續降低每班編班人數，採取更進步的教學型態(如分組教學、班群教學)，些微調升每班教學員額。
4. 再徹底檢討中小學的行政業務，簡化掉與學習本質無關之行政工作。

二、過去十年若干修法墊高了學校行政員額

1. 與過去比較，學校的行政員額相較十年前，每校約系統性提高了2-3人。
2. 上述現象與以下修法有關：
   • 中華民國學校護理人員協進會去游說《學校衛生法》第七條，強制增加校護編制。
   • 營養師去游說《學校衛生法》第廿三條，強制增加營養師編制。
   • 課稅配套後，《國民教育法》第十條增置國中小輔導教師。
3. 如依各項修法結果，去調高行政員額，等於變相鼓勵各方人士均去立法院游說提高員額，而教育部也未必會盡職地以實際需求去嚴格管控修法增加員額(不願當壞人)，所以這種作法並不可取。

三、暫無可用全國性員額資料庫

1. 由於研究小組會議第一次會議提案二之決議，未採納以網路回填之方式，取得各校班級及各項員額數據，供迴歸係數之取得；而採用101年9月30日教育部統計處各校分年級數據。
2. 經現場實察後，發現統計處提供之各校員額資料系統性偏高。
3. 原因可能有二：
   • 全國正經歷系統性的少子化，時間點越晚，查出來的員額越少。而統計處的資料較實察時間點約早半年，可能導致主計處數據系統性偏高的現象。
   • 各縣市填報資料時，存在系統性偏高的傾向。
4. 影響如下：
   • 對教學員額係數之推估無影響，教學員額係數係由國家課綱、教師每週授課節數，導師減課節數決定。
   • 對行政員額係數推估有巨大影響。由於行政員額主要由學校實況扣除教學員額後，以多道數學方法萃取出來，受學校實際員額影響極為敏感。
5. 計算行政員額係數，須有兩大要件：準確的各校員額資料庫、確定的教學員額係數。本研究經實查得知現有教育部統計處之員額資料庫仍有爭議，而教學員額係數之建議亦尚未經行政院教育經費基準委員會通過，所以暫時無法進行小學、國中、高中職行政員額係數之計算，而以今年通過新的教學員額係數，明年試算修改行政員額係數較為適當。

四、平均薪資與行政管理費現場仍高於計算基準

1. 學校人事支出中，勞保、公保、健保、休假補助費，並未納入基本需求中，但卻逐年攀升，值得注意。
2. 水電費補助雖仍有不足，但缺口已較前次實察時縮小。

建議

一、主要建議

1. 公式原則採「應有員額」搭配「實際平均薪資」之架構。
2. 應有員額採「教學員額」加上「行政員額」。
3. 教學員額計算基準如下：
   • 課綱所訂學習節數，採中值。
   • 教師每週教學節數，以課稅配套方案實施後的標準計算，但特定教育捕助中用於此項經費之金額抵減本需求差短補助。國小非導師為20節，導師為16節；國中非導師藝能科為20節，國文16節，其他18節，擔任導師均減4節。
   • 國小教學員額係數調整為1.6，但其中專任教學員額係數先由1.235調高至1.4，另0.2的教學員額係數以兼任代課教師計算，由教育部特定教育補助支應，以因應少子化的減員需求。未來少子化所導致的教師員額縮減，先消耗掉兼任代課教學員額，之後再分年調高專任教學員額係數至1.6。
   • 國中教學員額係數調整為2.072，但其中專任教學員額係數先由1.8調高至1.9，另0.172的教學員額係數以兼任代課教師計算，由教育部特定教育補助支應，以因應少子化的減員需求。未來少子化所導致的教師員額縮減，先消耗掉兼任代課教學員額，之後再分年調高專任教學員額係數至2.072。
   • 縣立高中職教學員額係數調整由2調至2.375。日後由高中職均優質化方案及退場機制處理。國立高中職人事費不在縣市基本需求之內設算。
4. 行政員額部分按照學校大小規模設定組距，如12班、24班、48班等。不同組距有不同的行政員額遞增斜率，規模越大的學校其行政員額遞增斜率越小。
   • 建議以民國102.9.30為基準日，配合教育部統計處與現場實察之專案計畫，確定各校真實員額，據以修訂103年之行政員額設算。
   • 此後每五年均進行一次教育部統計處與實察專案計畫之聯合現場員額調查，調整行政員額計算係數。
   • 教育部應力行「中小學人力重整」，不斷精簡學校行政業務，精進學校行政人員運用效率，以因應學校任務之變化。102年之後，凡未經行政院主計總處同意之修法增加員額，轉由教育部特定教育補助支應，不再增加基本需求中行政員額之設算。
5. 高中職的應有員額除了設置樣態類別之外，也依學校規模設置不同等級的應有員額數。
6. 依全國國民中小學及完全中學員額現況資料，歸納建立其員額模型。
7. 實際薪資部分包含六個部分：本薪、加給、年終獎金、考核獎金、導師費以及學術研究費。
8. 各縣市實際薪資可延續主計總處抽樣六分之一取得數值，亦可透過現有網路資料庫資料進行推估。
9. 兼任教師的終極比例為全部員額之6%，其雇用成本約為實際平均薪資的二分之一。目前由教育部特定教育補助支應(課稅配套及國小2688專案)。
10. 集中式特教班之學應與普通班之學生分開計算，抽離式的資源班及巡迴班則與普通班學生重疊。特教教學員額及學生數資料均由特教通報網取得。
    • 藝才班及體育班過往不納入基本需求試算，如要改為納入另提案討論。
    • 目前特教通報網提供行政院教育經費基準委員會之資料是以縣市為單位提供，無法精確剔除與普通班學生之重疊，應改變資料提供方式，以學校為單位，提供資料給行政院教育經費基準委員會。
11. 幼教員額部分延續目前的作法，運用特定教育補助處裡。
12. 台北市員額系統性高於全國平均值，建議基本需求試算以全國平均值為準，台北市高於全國平均值之員額建議由台北市自行吸收。

二、相關建議

1. 目前我國課綱之設計，完全以分齡分學年為基礎，缺少混齡教學教學設計的教學空間，應利用此次十二年國教課程修訂，增補混齡教學的課程模式。
   • 可參考芬蘭或其他歐洲國家混齡教學之課綱設計。
   • 組織研究專案，發展混齡教學之教學法，並提供教師增能管道以及相關的PLC及教師自主式進修。
   • 結合行動學習、分組學習、IEP、PBL等相關的教學法研究。
   • 於每年大型研討會安排專屬議程，交流國內外混齡教學的作法。
2. 完全中學有國中部也有高中部，但只有一套學校行政人員編制，考量國中部業務與高中部業務具異質性，如升學制度、排課制度，應該給予完全中學更多行政協助減課的空間。
3. 由於國中小導師費調整至 3000 元，並且授課節數普遍下降，使國中小教師兼任組長及行政協助人員之誘因減弱，需要有更強的減課誘因來留住組長及行政協助人員。所以暫不建議再調高國中小導師費至 4000 元，或調高高中職導師費。
4. 依教育部函釋，教師退休後在一年之內不得再任原退休學校代理(課)教師(法源在《學校教職員退休條例》第十三條)，這使得現場代課教師質量下降問題雪上加霜。可研議有無在特殊狀況下(如102年、103年)有條件放寬。