「推動我國學前教育公共化」基礎研究案/期末報告

「推動我國學前教育公共化」
基礎研究案
期末報告

委託機關：教育部國民及學前教育署 承辦單位：中華民國振學學會 執行期程：108 年 10 月 1 日至 109 年 6 月 30 日 計畫主持人：丁志仁(振鐸學會常務理事)

中華民國 109 年 6 月 30 日

目錄

壹、本案緣起…………………………………………………… 1

貳、問題剖析…………………………………………………… 1

參、重要結論…………………………………………………… 2

肆、建議………………………………………………………… 7

伍、附錄

附件一、會議紀錄……………………………………………… 9

附件二、教育經費編列與管理法……………………………… 13

附件三、《國民教育法》第十條……………………………… 14

附件四、國民小學與國民中學員額編制準則………………… 15

附件五、課稅配套補助要點…………………………………… 18

附件六、課稅配套補助要點之補充說明……………………… 20

本案緣起

基於以下的理由，台灣主要的民間教育團體認為台灣已經到了應「認真」研議如何讓台灣的學前教育成為「公共服務」的時代。

一、學前教育公共化已是已開發國家的教育趨勢

學前教育公共化已是先進國家主流方向，其目的為透過大量公共投資，調控幼兒托育服務之平價(affordable)、優質(accountable)、普及(accessible)程度，進而達成及早投資幼兒教育、支持青年家庭、緩解少子女化等多重目的。

OECD指出學前三年教育有助於改善幼兒各方面的能力，如：智力發展、獨立性、和人際關係等，多數西方國家近年莫不投入更多資源在學前教育，由國家負擔起更多的責任。如今從這些國家有極高之幼兒教育率、女性勞動參與率，以及總生育率來看，投資已見成效，反觀我國不僅皆遠低於西方先進國家，甚至低於日本、韓國。如此，長遠將嚴重不利國力發展。

二、教育部已經進行相當多的準備工作

教育部近十年來已陸續推動許多幼兒教育政策，包括「五歲幼兒免學費教育計劃」、「幼托整合政策」、「優質教保發展計劃」等，足見政府對幼兒教育日趨重視。此外，為因應少子女化危機，行政院於106年開始推動準公共化幼兒園及托育政策，在難以普設公幼的現實與家長迫切的需求之間，提出暫時的解方。然而，政府仍必須思考實踐台灣學前教育公共化的路徑圖。

三、我國「推動學前教育公共化」應參考國外經驗

由於北歐的租稅負擔率高出我國甚多，其學前教育公共化的財務規畫在我國較難達成。而法國的租稅費負擔率則接近我國第八屆總統就職時的租稅負擔率，加上我國《教育經費編列管理法》甚具特色的規定，參考法國經驗對我國學前教育之推動，較具可行性。法國是辦理學前教育歷史最悠久的國家，早在1881年即建立2至7歲的免費教育，廣設公立機構--「母親學校」(écoles maternelles)，提供2-6歲幼兒之教育，減輕家庭負擔，並使幼兒順利銜接小學，將幼兒教育和小學教育構成完等的初等教育體系。目前4-5歲幼兒就學率已達100%，3歲幼兒也高達98%。總統馬克宏更宣布要全面降低義務教育年齡至3歲，以改變教育不平等的現象。

相較法國辦理公共托育的悠久歷史，德國自1990年代基督教民主黨執政時，才開始重視少子女化問題。學者指出許多德國婦女面臨生育小孩和工作二擇一的難題，因為公共托育設施不足而決定不生小孩，是生育率低迷的主要原因。梅克爾政府引進瑞典模式，於2008年推出托育改革法案，除發放鼓勵父親育兒的新親職津貼，更由國家利用公有閒置空間，補助設置托育機構。2016年的生育率達到1973年以來的最高點，被認為是值得仿效的托育政策。

日本為亞洲國家中學前教育較為進步者，亦值得參考。三國當中以法國與台灣的許多特點較為接近，值得借鏡處最多，德國與日本亦值得參考。了解此三國曾經遭遇的問題與挑戰，可做為台灣邁向學前教育公共化的借鏡。

未來展望

所以我們聯合其他教育團體，並向教育部申請補助，推動本基礎研究，以期能分階段推動台灣學前教育公共化的進程，透過學前教育公共化幫助台灣社會達成以下進展：

1. 增進兒童福祉：學前教育能以「公益規準」取代「商業利益規準」，讓兒童能有真正符合其身心階段的學習，幫助其一生的發展。
2. 提高婦女勞動參與：可信賴的學前教育公共服務，能讓婦女進入勞動市場，提高性別平權，增加家庭的經濟安全。
3. 幫助家庭脫貧：掉進貧窮文化的家庭，家庭收入可能只比收支平衡線低了幾千元，就會使得家庭必須放棄改善自身處境的機會，換取眼前的生活所需。而提高婦女勞動參與的收入可能正可以抵消這幾千塊錢的落差。
4. 緩解少子化衝擊：在歐洲試過，惟一真正能緩解已開發社會少子化現象的公共政策，只有免費或平價的學前托育。

問題剖析

一、對公共服務進行界定

經民間各團體討論，公共服務應符三個規準：

1. 平等參與，不論貧富、都會與偏鄉，都能得到近似質量的服務
2. 公益規準，以受服務者的福祉為準，提供適合他年齡或身份的服務
3. 社會集體分擔，由政府抽稅維持，向人民普遍提供服務。

依據上述三個規準，公共服務應符合兩項流程上的特徵：

1. 權責相符
2. 公開透明

依上述的界定我們可以和商品化的教育服務做一個比較：

1. 依市場供需法則提供教育服務。
2. 有如下之問題：
   • 價高者得，無法兼顧平等參與原則，有錢的中上階級才能得到服務。
   • 無法服膺公益規準原則，市場上「賣相」好的商品，即是好的商品。如幼稚園開始教英語。
   • 教育本質落到次要地位，為了商業利益，包裝賣出「偽教育」。
   • 常以「權利金」與「機密性」獲得商業利益，無法顧及「權責相符」與「公開透明」。
3. 有如下之價值：補充教育公共服務無法提供的教育服務。如果公共教育服務越窄小，商業教育服務的正當性與領域就會越擴大。

二、將要具體推動事宜拆解成四個問題

(一)穩定的財源支持(找錢)

粗估以二、三、四、五歲推動學前教育公共化為目標，政府每年此部分的教育經費約需 700 億。目前政府此部分的支出約每年 300 億，另有 400 億須額外籌措。

(二)適當的勞動條件(找人)

透過推動適當改善教保服務人員(educarer,教保師)的勞動條件，輔以「教育自造者培力」確實能在未來十年內，建立起支撐公共化學前教育的教保師隊伍。

(三)取得用地(找地)

如何取得學前教育公共化所需用地，才是整個學前教育公共化的最大困難。

(四)建立學前教育視導體系

當學前教育是「商品」政府只需要低補助、低規範、低視導；但當學前教育是一年要花納稅人 700 億的「公共服務」時，我國的學前教育即進入高補助、高規範、高視導的新階段了。

三、覓得適當的國際參照

藉由比較法國、德國、日本等學前教育制度，參考國內的統計數據，尋找適合我國參考，學前教育又穩健、普及的國家，提供我國解決實際推動問題的線索。

主要結論與建議：

一、法國為我國推動學前教育公共化較為理想的參照國

究其理由如下：

1. 租稅負擔率約為 20% ，高出我國不算太多。
2. 公共學前教育的比例極高，正是我國效法與追求的目標。
3. 公共托育是家庭政策的一部分，與婦女勞動參與、家庭工資連結，並有強烈的輿論支持和合法地位。
4. 「家庭政策基金」(caisse familiale)持續支持法國公共托育發展。
5. 學前教育的從業人員較為多元。

二、我國學前教育公共化長程推動路徑

公立 幼兒園

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