「推動我國學前教育公共化」基礎研究案/期末報告

「推動我國學前教育公共化」
基礎研究案
期末報告

委託機關：教育部國民及學前教育署 承辦單位：中華民國振學學會 執行期程：108 年 10 月 1 日至 109 年 6 月 30 日 計畫主持人：丁志仁(振鐸學會常務理事)

中華民國 109 年 6 月 30 日

目錄

壹、本案緣起…………………………………………………… 1

貳、問題剖析…………………………………………………… 1

參、主要結論與建議論………………………………………… 2

肆、「學前教育公共化」所需經費…………………………… 7

伍、政府教育經費跨年分析………………………………………… 7

伍、附錄

附件一、會議紀錄……………………………………………… 9

附件二、教育經費編列與管理法……………………………… 13

附件三、《國民教育法》第十條……………………………… 14

附件四、國民小學與國民中學員額編制準則………………… 15

附件五、課稅配套補助要點…………………………………… 18

附件六、課稅配套補助要點之補充說明……………………… 20

本案緣起

基於以下的理由，台灣主要的民間教育團體認為台灣已經到了應「認真」研議如何讓台灣的學前教育成為「公共服務」的時代。

一、學前教育公共化已是已開發國家的教育趨勢

學前教育公共化已是先進國家主流方向，其目的為透過大量公共投資，調控幼兒托育服務之平價(affordable)、優質(accountable)、普及(accessible)程度，進而達成及早投資幼兒教育、支持青年家庭、緩解少子女化等多重目的。

OECD指出學前三年教育有助於改善幼兒各方面的能力，如：智力發展、獨立性、和人際關係等，多數西方國家近年莫不投入更多資源在學前教育，由國家負擔起更多的責任。如今從這些國家有極高之幼兒教育率、女性勞動參與率，以及總生育率來看，投資已見成效，反觀我國不僅皆遠低於西方先進國家，甚至低於日本、韓國。如此，長遠將嚴重不利國力發展。

二、教育部已經進行相當多的準備工作

教育部近十年來已陸續推動許多幼兒教育政策，包括「五歲幼兒免學費教育計劃」、「幼托整合政策」、「優質教保發展計劃」等，足見政府對幼兒教育日趨重視。此外，為因應少子女化危機，行政院於106年開始推動準公共化幼兒園及托育政策，在難以普設公幼的現實與家長迫切的需求之間，提出暫時的解方。然而，政府仍必須思考實踐台灣學前教育公共化的路徑圖。

三、我國「推動學前教育公共化」應參考國外經驗

由於北歐的租稅負擔率高出我國甚多，其學前教育公共化的財務規畫在我國較難達成。而法國的租稅費負擔率則接近我國第八屆總統就職時的租稅負擔率，加上我國《教育經費編列管理法》甚具特色的規定，參考法國經驗對我國學前教育之推動，較具可行性。法國是辦理學前教育歷史最悠久的國家，早在1881年即建立2至7歲的免費教育，廣設公立機構--「母親學校」(écoles maternelles)，提供2-6歲幼兒之教育，減輕家庭負擔，並使幼兒順利銜接小學，將幼兒教育和小學教育構成完等的初等教育體系。目前4-5歲幼兒就學率已達100%，3歲幼兒也高達98%。總統馬克宏更宣布要全面降低義務教育年齡至3歲，以改變教育不平等的現象。

相較法國辦理公共托育的悠久歷史，德國自1990年代基督教民主黨執政時，才開始重視少子女化問題。學者指出許多德國婦女面臨生育小孩和工作二擇一的難題，因為公共托育設施不足而決定不生小孩，是生育率低迷的主要原因。梅克爾政府引進瑞典模式，於2008年推出托育改革法案，除發放鼓勵父親育兒的新親職津貼，更由國家利用公有閒置空間，補助設置托育機構。2016年的生育率達到1973年以來的最高點，被認為是值得仿效的托育政策。

日本為亞洲國家中學前教育較為進步者，亦值得參考。三國當中以法國與台灣的許多特點較為接近，值得借鏡處最多，德國與日本亦值得參考。了解此三國曾經遭遇的問題與挑戰，可做為台灣邁向學前教育公共化的借鏡。

未來展望

所以我們聯合其他教育團體，並向教育部申請補助，推動本基礎研究，以期能分階段推動台灣學前教育公共化的進程，透過學前教育公共化幫助台灣社會達成以下進展：

1. 增進兒童福祉：學前教育能以「公益規準」取代「商業利益規準」，讓兒童能有真正符合其身心階段的學習，幫助其一生的發展。
2. 提高婦女勞動參與：可信賴的學前教育公共服務，能讓婦女進入勞動市場，提高性別平權，增加家庭的經濟安全。
3. 幫助家庭脫貧：掉進貧窮文化的家庭，家庭收入可能只比收支平衡線低了幾千元，就會使得家庭必須放棄改善自身處境的機會，換取眼前的生活所需。而提高婦女勞動參與的收入可能正可以抵消這幾千塊錢的落差。
4. 緩解少子化衝擊：在歐洲試過，惟一真正能緩解已開發社會少子化現象的公共政策，只有免費或平價的學前托育。

問題剖析

一、對公共服務進行界定

經民間各團體討論，公共服務應符三個規準：

1. 平等參與，不論貧富、都會與偏鄉，都能得到近似質量的服務
2. 公益規準，以受服務者的福祉為準，提供適合他年齡或身份的服務
3. 社會集體分擔，由政府抽稅維持，向人民普遍提供服務。

依據上述三個規準，公共服務應符合兩項流程上的特徵：

1. 權責相符
2. 公開透明

依上述的界定我們可以和商品化的教育服務做一個比較：

1. 依市場供需法則提供教育服務。
2. 有如下之問題：
   • 價高者得，無法兼顧平等參與原則，有錢的中上階級才能得到服務。
   • 無法服膺公益規準原則，市場上「賣相」好的商品，即是好的商品。如幼稚園開始教英語。
   • 教育本質落到次要地位，為了商業利益，包裝賣出「偽教育」。
   • 常以「權利金」與「機密性」獲得商業利益，無法顧及「權責相符」與「公開透明」。
3. 有如下之價值：補充教育公共服務無法提供的教育服務。如果公共教育服務越窄小，商業教育服務的正當性與領域就會越擴大。

二、將要具體推動事宜拆解成四個問題

(一)穩定的財源支持(找錢)

粗估以二、三、四、五歲推動學前教育公共化為目標，政府每年此部分的教育經費約需 700 億。目前政府此部分的支出約每年 300 億，另有 400 億須額外籌措。

(二)適當的勞動條件(找人)

透過推動適當改善教保服務人員(educarer,教保師)的勞動條件，輔以「教育自造者培力」確實能在未來十年內，建立起支撐公共化學前教育的教保師隊伍。

(三)取得用地(找地)

如何取得學前教育公共化所需用地，才是整個學前教育公共化的最大困難。

(四)建立學前教育視導體系

當學前教育是「商品」政府只需要低補助、低規範、低視導；但當學前教育是一年要花納稅人 700 億的「公共服務」時，我國的學前教育即進入高補助、高規範、高視導的新階段了。

三、覓得適當的國際參照

藉由比較法國、德國、日本等學前教育制度，參考國內的統計數據，尋找適合我國參考，學前教育又穩健、普及的國家，提供我國解決實際推動問題的線索。

主要結論與建議：

一、法國為我國推動學前教育公共化較為理想的參照國

究其理由如下：

1. 租稅負擔率約為 20% ，高出我國不算太多。
2. 公共學前教育的比例極高，正是我國效法與追求的目標。
3. 公共托育是家庭政策的一部分，與婦女勞動參與、家庭工資連結，並有強烈的輿論支持和合法地位。
4. 「家庭政策基金」(caisse familiale)持續支持法國公共托育發展。
5. 學前教育的從業人員較為多元。

二、我國學前教育公共化長程推動路徑

		非營 利幼 兒園	① ←	準公共 私立 幼兒園	② ←	未加盟 準公共 私幼
公立 幼兒園								高端 私幼

重要原則

1. 維持多元的幼兒教育生態。
2. 尊重人民對不同幼兒園樣態的選擇。
3. 尊重業者的經營選擇，如高端價高的私幼，可以服務較高所得的家庭。
4. 公幼維持既有規模或微幅成長。

誘導流動

①準公共私立幼兒園逐步向非營利幼兒園流動：

1. 改善勞動條件，並推動勞動合作，承攬非營利幼兒園。
2. 強化非營利幼兒園的政府協助，增加其招生優勢。
3. 鼓勵現有私幼轉型為非營利幼兒園。
4. 正常化非營利幼兒園的視導工作，並比肩對私幼的視導工作。

②未加盟準公共之私幼，向非營利幼兒園或準公共幼兒園流動：

1. 家長有補助，創造私幼的相對招生優勢
2. 教師的勞動條件差異，促使人才向非營利幼兒園流動

三、依《教育經費編列與管理法》提供穩定的財源支持

1. 修正政府教育經費增幅為中央佔其三年歲入淨額的 15% ，各地方約佔其三年歲入淨額的 35% 。
   • 全國教育經費的平均增幅，由「每七年新增一千億」，轉變為「每十年新增一千億」。
   • 地方政府負擔得起增幅，不必做假帳。
2. 增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」
   其作用為：
   1. 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
   2. 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
   3. 每年教育經費法定下限得以滿足。
   4. 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。
3. 應增加決算稽核與落實基金滾存。

四、調整主要服務人員的身份、勞動條件、來源

推動非營利幼兒園進行如下改革：

1. 推動教保服務人員為教保師(educarer)。
2. 改善教保師的勞動條件：月薪 4 萬，外加勞保、健保、勞退暨一個月工作獎金。國庫每年再分擔教保師的退撫準備金 30 萬(不含個人提存的準備金 7.5 萬)。
3. 建立教保師的能力認證學分表，以及檢定標準。
4. 同時承認教保師「培育學程」、「教育自造者培力」(自我培力)、以及混搭前兩者的混合模式等共三種培力模式。
5. 抑注補助經費，以其在未來十年內，建立起能支撐公共化學前教育的教保師隊伍。
6. 鼓勵取得教保師資格者加入「勞動合作社」，以「勞動合作社」為聚合平台，伺機成立法人，承攬非營利幼兒園。
7. 修法提供地方政府直營非營利幼兒園的法源，由公教的園長，帶領教保師經營非營利幼兒園，雙方走的是勞基法下的關係。

五、籌備各縣市非營利幼兒園用地討論

1. 在每一縣市找一個以上合作的 NGO 團體，可以是教師團體、可以是家長團體、可以是社區大學、可以是幼兒園、可以是民代辦公室或服務處。
2. 培力合作團體成員：
   • 舉辦客廳會之方法與要領。
   • 調研該縣市非營利幼兒園用地之潛在可能性(含訪問該縣市幼兒教育科)
   • 調研該縣市教育決算與歲入決算。
   • 調研可行的學前教育視導模式。
   • 建立以幼兒家長為主體的社運力量。

六、建構幼教視導體系

1. 建立雲端資料庫及其運作規則，以為神經中樞。
2. 融入「開放政府」精神，讓民間與家長充分揭露現場資訊，陽光直接照入服務現場。
3. 讓家長互助平台化。
4. 視導採「結果論」之精神，直接觀察兒童所受之處遇。減少「程序論」之精神，也減少程序要求。
5. 視導個案化，由專案視導人力結合民間志工人力，共同組成視導小組，在共同的公益規準之下，與園方商議個別的視導方案。

七、民代意見初探

1. 咸認學前教育公共化很重要，應該加以推動，解除民眾之痛苦。
2. 但在推動方法上則大致分成兩派：
   • 一派認為國教直接向下延伸，政府可以大力介入。
   • 另一派則認為我們應該尊重民間經營私立幼兒園之權利，會更支持政府用津貼的方式介入。

「學前教育公共化」所需經費

要推估2~5歲「學前教育公共化」的經費規模，可以先以五歲一年為模型，再去設算2~5歲的總經費。

※另有一次性支出：改建幼兒兒園教室，每間教室改建經費 100 萬，每年級為 67.5 億，之後每年編列折舊與修繕費用。

依上圖，我們將五歲「公共化幼兒園」經費設算分成四大部分：

一、直接人事費

1. 每一年齡層幼童估為 18 萬人。
2. 入園率估為 90% 。
3. 平均每班人數為 25 人。(有人主張 20人，待討論)
   計算下來全台共須 6750 班
4. 每班編配兩位「學前教育工作人員」擔任教育的工作。
5. 每位「學前教育工作人員」的基本月薪設為 4 萬，外加勞保、健保、勞退暨一個月工作獎金，須乘 1.354 倍。
   得到每師每年的基本人事費為 64.56 萬。
6. 並同時要準備每位老師離職給與，自願離職時不用給與，資遣時須給與月薪 4 萬，退撫的人每年適當的所得替代率來算(0.72)，估計國庫每年再分擔準備金 30 萬(不含個人提存的準備金 7.5 萬)。
   本推計採高推計 30 萬。如能採取個人帳戶制則最理想，自願離職與資遣都能帶走個人帳戶中的儲金。
   總的原則是：不衍生未來的隱藏債務。
7. 以每 10 名教育人員，配置兩位行政人員的比例處理各項第一線服務工作。
   估計每年人事費約須 153.19 億。

二、現場設施

1. 以兩班為一園，約 3375 園。
2. 每園每年水費 2 萬。
3. 每園每年電費 14.4 萬。
4. 每園每年瓦斯費 3 萬。
5. 每生每年修繕費 1400 元，每園每年修繕費 6.72 萬

(2+14.4+3+6.72)×3375園 = 26.12萬×3375園 = 8.82 億

三、房舍折舊

1. 公共化幼兒園以運用現有土地、房舍為原則，不另估土地購置與營建費用
2. 每班估常態使用一間教室
3. 每間教室或辦公室的折舊估為每年 3 萬
4. 每 10 間教室再加估 1 間其他空間

3萬×6750班×1.1倍 = 2.23 億

四、政府行政經費

前三部分經費總和為 164.23 億，以其十分之一 16.42 億為政府行政經費，用以支持：

1. 養成「學前教育工作人員」
2. 維運學前教育視導
3. 協調預算就位與房舍取得

小結

合計上述四大項目，五歲公共化幼兒園方案每年約需 180.65 億。以此推估 2~5 歲的學前教育公共化，每年約須 620億的支出，如果再加上一歲的托兒中心，整個經費將達每年 700 億。

從設算架構來看，本聯盟的公共化幼兒園方案有以下特性：

1. 非強制入學，是「人民的權利，政府的義務」。
2. 平等參與、公益規準、公部門負擔經費，是真正的公共化。
3. 運用「教育是精神國防」時期(該時期每年學童人數 40 萬)，將國中小平均鋪到全國每一個角落的遺惠。
4. 學前教育人員的勞動條件高於非營利幼兒園，但不如教師及公務員。
5. 學生學習條件遠高於目前。

2019年教育部在學前教育的預算

1. 公立幼兒園：13億
   • 一般家庭：免學費
   • 低收入、中低收入家庭：免繳費用
2. 非營利幼兒園：17億
   • 每人每月繳 3500 元以下。
   • 第三名子女每人每月繳 2500 元以下。
   • 低收入、中低收入家庭：免繳費用
3. 準公共教保，給私幼：47億
   • 一般家庭：每人每月繳 4500 元以下。
   • 第三名子女每人每月繳 3500 元以下。
   • 低收入、中低收入家庭：免繳費用
4. 擴大發放育兒津貼，2~4歲，綜所稅率未達 20%：61億
   • 每人每月發 2500 元。
   • 第三名子女每人每月加發 1000 元以下。

政府教育經費跨年分析

右圖是民國 95~114 年，政府年收入與教育經費之間的變化：

1. 我國法律對政府編列教育預算定有下限，只能編更高，不能編更低。這個下限以政府前三年歲入淨額乘以一定比例，此比例在民國 100 年是 21.5% ，目前是 23% 。
2. 台灣政府的租稅負擔率常年佔 GDP 的 13%
3. 歲入淨額不含舉債收入，教育經費沒有要舉債辦教育。
4. 由於這種制度設計，只要政府收入增加(不管支出是不是也增加)，教育經費編列下限就會跟著水漲船高。
5. 最上方為政府歲入，唯一的凹陷是 2008 金融海嘯，除金融海嘯外政府收入會自然成長。如民國 92 年是 1.85 兆， 112 年增為 3.89 兆二十年間增加 20409 億。
6. 造成教育經費數量及增長斜率約為政府歲入的 ⅕ ，教育經費長期而言年增 228 億，每 4.4 年要增加約 1000 億，如果以現在的增幅，每兩年教育經費的應分擔數兩年就會增加 1000 億。
7. 教育經費下限在民國 95 年是 4019 億，二十年後的民國 114 年是 8357 億。增加了 4338 億。
8. 行政院一般教育補助一直維持在每年 500~600 億(均貧富)。

由於政府歲入逐年升高，過去 20 年間，教育經費法定下限每 4.4 年會提高約 1000 億。過去「去化」新增教育經費有以下途徑：

1. 12年國教
2. 降低每班學生人數
3. 增加每班教師編制
4. 節節升高的退撫支出(已踩剎車)
5. 充裕水電
6. 網路與資訊建設(這一輪尚閒置)
7. 為國中小學生每班教室裝冷氣
8. 新冠肺炎疫情期間，買了大量的平板電腦
9. 不排富，定額補助私立大學生與高中生學費
10. 近年大量以津貼(教育券)方式補助學前教育

此時推動學前教育公共化，公校導入自主學習，正是時機：

1. 應修改《教育經費編列與管理法》建置中央教育發展基金。
2. 中央與地方政府應分工合作配置學前教育公共化之經費––透過教育經費基本需求差短補助，各縣市負擔公共學前教育的基本部分，其差短部分由行政院一般教育補助中予以補足。

我們建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」

其作用為：

1. 中央的財源可以支持地方的教育需求。
2. 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
3. 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
4. 每年教育經費法定下限得以滿足。
5. 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。

x