討論:推動學前教育公共化

與范政次討論「推動台灣學前教育公共化」

2019.1.4

我們想要推動台灣的學前教育公共化：將台灣的學前教育由「以商品為主」的格局，帶向「學前教育是一項台灣的公共服務」。

教育部與民間團體對此議題之前的合作

自 2017 底教育社運團體就聯合組成了教育公共化聯盟，並於 2018.3.8 和潘部長有了商議和默契：

1. 在「政府歲入不斷提高」，而少子化使「班級量體不斷縮小」，規格化教學又使得「學生單位成本無法提升」的脈絡下，要維持政府以歲入 23% 為教育經費之有效運用，須：
   • 推動學前教育公共化。
   • 提升偏鄉地區的生活與教育機能，如落實《偏遠地區學校教育發展條例》。
   • 強化教育的社會安全網。
   • 提升國教品質與學生單位成本。如，高中編班調到公立學校每班 35 人，私校每班 45 人；高中基本教學人力係數調到普通高中每班2.1、綜合高中每班2.3、技術高中每班2.5。
2. 以十年為期，推動目前學前大、中、小班為「國民幼兒園」：
   • 國民幼兒園人民有就學權利，無就學義務。
   • 普及率要做到「免抽籤」。
   • 國民幼兒園不是以目前公立幼稚園為藍本擴大。
   • 參考歐洲的學前託育制度，起草並通過專法。
3. 教育部與民團以「研究案」為合作的起點。
4. 葉意通為教育部與民團合作的窗口。

之後雖因潘部長請辭，民間團體與吳茂昆及葉俊榮部長皆無繼續合作之意願，直至范次長回任教育部後，大家才想再請教范次長有無接續合作的意願。

但在此期間民間團體仍獨自進行了大量的研議程努力：

1. 完成對公共化的界定。
2. 初步設算了所需的財務規模。
3. 規畫了財務推動路徑。
4. 初步蒐集了歐洲學前教育公共化的資料(主要是法國)。
5. 準備了《教育經費編列與管理法》修法條文，並與會計長完成研議。
6. 準備了專法的條文。
7. 準備了立專法跨黨派推進學前教育公共化，對我國的好處說明。
8. 策畫了社運行動的步驟與節奏。
9. 完成了北中南三場原型客廳會的試作。

目前正往以下兩件事推進：

1. 研究案，總數 90 萬，自籌 20 萬，申請補助 70 萬。
   • 計畫主持人：林月琴博士(靖娟兒童安全文教基金會執行長)。
   • 計畫執行，以王兆慶與丁志仁為主，外加全教總理事長張旭政、全國教保產業工會理事長簡瑞連。
   • 受補助單位與行政人員派遣：振鐸學會。
2. 立委選擇：現在也進入到合作立委選擇的階段，這一點也希望聽聽范政次的看法。

對學前教育公共化的界定

民間團體對公共化提出三個判準原則：

1. 平等參與，對學前教育來說就是能免抽籤得到公共服務，不論是否在市鎮或鄉村，不論家境貧與富，都能得到學前教育的公共服務。
2. 公益規準，學前教育是公共服務而不是商品，其規準應依據公益，而不是商品市場中的偏好。
3. 公部門一定比重的經費投入。這是促成平等參與和公益規準的要件。

依照這一組判準原則，目前政府所推出的「準公共化托育」其實是還不是「公共化托育」，其基本立場是把學前教育當成一個商品市場，國庫經費以接近「教育券」的方式，挹注到這個商品市場來。

依照各國在教育領域中實施「教育券」的經驗，這樣子做，會導致兩個結果：

1. 越高社經的家庭，越容易取得並享用政府資源，這使得不同社經階層的教育機會落差擴大，違反「平等參與」原則。
2. 學前教育的內涵，會被「商業利益」牽著鼻子走，逐漸偏離公益規準。

國民幼兒園

要說明國民幼兒園的構想，莫過於從其建置設算談起，許多疑問，從預算設算即可表明在真實脈胳中會如何實施？如何落實。

※另有一次性支出：改建幼兒兒園教室，每間教室改建經費 100 萬，每年級為 67.5 億，之後每年編列折舊與修繕費用。

依上圖，我們將五歲「國民幼兒園」經費設算分成四大部分：

一、直接人事費

1. 每一年齡層幼童估為 18 萬人。
2. 入園率估為 90% 。
3. 平均每班人數為 25 人。(有人主張 20人，待討論)
   計算下來全台共須 6750 班
4. 每班編配兩位「學前教育工作人員」擔任教育的工作。
5. 每位「學前教育工作人員」的基本月薪設為 4 萬，外加勞保、健保、勞退外加一個工作獎金，須乘 1.354 倍。
   得到每師每年的基本人事費為 64.56 萬。
6. 並同時要準備每位老師離職給與，自願離職時不用給與，資遣時須給與月薪 4 萬，退撫的人每年適當的所得替代率來算(0.72)，估計國庫每年再分擔準備金 30 萬(不含個人提存的準備金 7.5 萬)。
   本推計採高推計 30 萬。如能採取個人帳戶制則最理想，自願離職與資遣都能帶走個人帳戶中的儲金。
   總的原則是：不衍生未來的隱藏債務。
7. 以每 10 名教育人員，配置兩位行政人員的比例處理各項第一線服務工作。
   估計每年人事費約須 153.19 億。

二、現場設施

1. 以兩班為一園，約 3375 園。
2. 每園每年水費 2 萬。
3. 每園每年電費 14.4 萬。
4. 每園每年瓦斯費 3 萬。
5. 每生每年修繕費 1400 元，每園每年修繕費 6.72 萬

(2+14.4+3+6.72)×3375園 = 26.12萬×3375園 = 8.82 億

三、房舍折舊

1. 國民幼兒園以運用現有土地、房舍為原則，不另估土地購置與營建費用
2. 每班估常態使用一間教室
3. 每間教室或辦公室的折舊估為每年 3 萬
4. 每 10 間教室再加估 1 間其他空間

3萬×6750班×1.1倍 = 2.23 億

四、政府行政經費

前三部分經費總和為 164.23 億，以其十分之一 16.42 億為政府行政經費，用以支持：

1. 養成「學前教育工作人員」
2. 維運學前教育視導
3. 協調預算就位與房舍取得

五、小結

合計上述四大項目，五歲國民幼兒園方案每年約需 180.65 億。

從設算架構來看，本聯盟的國民幼兒園方案有以下特性：

1. 非強制入學，是「人民的權利，政府的義務」。
2. 平等參與、公益規準、公部門負擔經費，是真正的公共化。
3. 運用「教育是精神國防」時期(該時期每年學童人數 40 萬)，將國中小平均鋪到全國每一個角落的遺惠。
4. 學前教育人員的勞動條件高於非營利幼兒園，但不如教師及公務員。
5. 學生學習條件遠高於目前。

六、2019年教育部在學前教育的預算

依下列四項合計，目前教育部在學前教育的支出為 138 億，再加上縣市端的經費，已接近「一年」學前教育公共化的一般人事費和現場設施費。

1. 公立幼兒園：13億
   • 一般家庭：免學費
   • 低收入、中低收入家庭：免繳費用
2. 非營利幼兒園：17億
   • 每人每月繳 3500 元以下。
   • 第三名子女每人每月繳 2500 元以下。
   • 低收入、中低收入家庭：免繳費用
3. 準公共教保，給私幼：47億
   • 一般家庭：每人每月繳 4500 元以下。
   • 第三名子女每人每月繳 3500 元以下。
   • 低收入、中低收入家庭：免繳費用
4. 擴大發放育兒津貼，2~4歲，綜所稅率未達 20%：61億
   • 每人每月發 2500 元。
   • 第三名子女每人每月加發 1000 元以下。

財務推動路徑

上圖是民國 95~108 年，政府年收入與教育經費之間的變化：

1. 我國法律對政府編列教育預算定有下限，只能編更高，不比偏更低。這個下限以政府前三年歲入淨額乘以一定比例，此比例在民國 100 年是 21.5% ，目前是 23% 。
2. 歲入淨額不含舉債收入，教育經費沒有要舉債辦教育。
3. 由於這種制度設計，只要政府收入增加(不管支出是不是也增加)，教育經費編列下限就會跟著水漲船高。
4. 除金融海嘯外政府收入會自然成長，如民國 92 年是 1.85 兆， 106 年增為 2.75 兆十四年間增加 9000 億。
5. 造成的結果就是教育經費長期而言年增 154 億，每七年要增加約 1000 億。
6. 教育經費下限在民國 95 年是 4019 億，十四年後的民國 108 年是 6215 億。增加了 2000 億。

由於政府歲入逐年升高，過去 14 年間，教育經費法定下限每 7 年會提高約 1000 億。過去「去化」新增教育經費有以下途徑：

1. 消耗各縣市政府原教育預算實編數高於法定應編數的差額空間
2. 12年國教
3. 降低每班學生人數
4. 增加每班教師編制
5. 網路與資訊建設，及水電
6. 節節升高的退撫支出
7. 倡議活化教學

但在兩年前，其實已編不出足夠的教育支出去達成法定下限，此時推動學前教育公共化，正是時機：

1. 應修改《教育經費編列與管理法》建置中央教育發展基金。
2. 中央與地方政府應分工合作配置學前教育公共化之經費––透過教育經費基本需求差短補助，各縣市負擔公共學前教育的基本部分，其差短部分由行政院一般教育補助中予以補足。

法制努力

一、修改《教育經費編列與管理法》

我們建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」

其作用為：

1. 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
2. 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
3. 每年教育經費法定下限得以滿足。
4. 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。

二、制定學前教育公共化推動專法

我們主張立專法跨黨派推進學前教育公共化，對我國有以下的好處：

• 對國家的明顯益處
  1. 提升國民人力素質，學前教育 CP 值最高
  2. 提高婦女勞動參與率，增加 GDP ，補注勞動力不足，有助兩性平權，避開貧窮陷阱
  3. 提高生育率
• 對國民的明顯益處
  1. 由專業且可信賴的人士協助幼兒照顧，可提升家庭與幼兒之福祉。(兒童早期發展)
  2. 減輕家庭經濟負擔，降低家庭經濟風險。(脫貧)
  3. 改善家庭中的女性地位。

對專法內容我們也有準備，連結在：http://well-being-ng.net/files/福留子孫/國民幼兒園促進法.docx

研究案補助

定位：政策準備優先於學術探討。

一、研究標的

1. 法國之學前教育體系及其維持(其租稅負擔率與等許多特點與台灣較接近)
2. 德國之學前教育體系及其維持
3. 台灣學前教育公共化的內涵
4. 為什麼台灣須要推動學前教育公共化
5. 台灣學前教育公共化需要多少錢，分項各需要多少錢
6. 台灣學前教育公共化的初步財務規畫
7. 台灣學前教育公共化的初步法制準備
8. 民眾、政府、民意代表對學前教育公共化的看法與態度，凝聚共識的方法

二、研究活動

1. 跨國文算探討(沒有考察)
2. 國內學前教育機構的訪問與考察
3. 焦點團體座談
4. 研討會
5. 20 場地方座談(離島不去)
6. 多場 10 人左右小型座談
7. 民眾看法與態度蒐集
8. 社會團體看法與態度蒐集
9. 政府相關部門看法與態度蒐集
10. 民意代表看法與態度蒐集
11. 由於參與者人數龐大，所以租賃並建置網站，提供上傳功能，減少人力匯整資料之消耗

三、預算

科目	單價	數量	單位	金額	備註
計劃主持人	6000	12	/月	72000	自籌
兼任行政助理	5000	12	/月	60000	自籌
出席費	2000	150	/人次	300000
工作費	150	100	/小時	15000
稿費	1000	40	/千字	40000
資料蒐集費	40000	1		40000
印刷費	100000	1		100000
場地使用費	5000	22	/場	110000
交通費	50000	1		50000
膳宿費	250	48	/人天	12000
網站租賃	6000	1	/年	6000
程式撰寫	13000	1	/年	13000
設備使用費	40000	1		40000	自籌
雜支	42900	1		42900
合計				900900

說明：

1. 本案以專戶專帳執行，不與民間團體任何計畫混用
2. 總數約 90 萬， 20 萬自籌， 70 萬申請補助。