丁丁拜訪/2020.07.07

出自福留子孫
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與部長交換意見

2020.07.07

宜調整法律，將法定教育經費成長由高速成長調整為溫和成長

目前以中央與地方政府歲入合計乘算 23% 作為教育經費法定下限漸不可行

一、問題：

  1. 由於 GDP 成長，政府的租稅負擔率大體不變，所以政府每年的「歲入」固定會成長。
  2. 只要歲入成長，增量的 23% 依法必須成為教育經費。
  3. 這個增量太大(約每七年增加一千億)，教育界目前無法在嚴格維持財政紀律的前提下，執行這麼大的年增量。以 2021 年為例，這個年增量是 184 億。
  4. 更嚴重的是在政府歲入增量中， 83% 是由中央收入增加所貢獻， 17% 是由地方收入增加所貢獻，也就是說如果要讓地方的教育預算增量，符合其收入增加的情形，各縣市教育經費應該增加 31.28 億(其財政增量的 23%)，中央應增加教育預算 152.72 億(其財政增量的 23%)，但實務上不可能這樣子做。如果真的這樣子做：
    • 教育經費在中央政事別佔比會迅速提高，排擠到其他部會的預算，成為其他部會的公敵。目前中央政府教育支出約佔中央當年歲入的 14% ，佔中央前三年歲入平均的 15% 。
    • 影響到政府對勞退、健保、長照等改革。
    • 在未嚴格維持財政紀律的前提下，執行這麼大的年增量，會導致教育經費法定下限被取消，如 1998 年凍結憲去 164 條。
  5. 如果中央不依其財政增量去分配教育經費增量，就得將更大的增量分配給縣市端(超過其財政增量)，那麼縣市就會因為沒有足夠的財力編列教育預算而「作帳」。以 2021 年為例，將分配 92 億為教方政府教育經費增量，佔到縣市歲入年增量的一半。長此以往，地方政府教育教育經費在各種政事別的佔比也會逐年提高，接近 50% 。
  6. 但就算這樣，教育經費的年增量也只能佔到政府歲入年增量的 20.95% ，離 23% 還是有一段距離。

二、建議：

  1. 改變教育經費下限的規範方式：
    • 中央教育經費佔中央政府前三年歲入淨額平均值的 15% ，這樣既不會比重越來越高，排擠其他政府別的預算。而政府收入有增加，教育經費也等比例成長。
    • 地方教育經費總額，佔地地方政府前三年歲入淨額平均值的 42% 。
    • 縣市政府之間教育經費編列責任之分配，依其財政能力與教育規模合理分配。
    這樣，教育經費的年增量，大約會佔到政府整體歲入增量的 19.6% ，相較於 23% 算是較為溫和的成長。地方政府負擔得起增幅，也不必做假帳。
  2. 增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」
    其作用為：
    1. 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
    2. 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
    3. 每年教育經費法定下限得以滿足。
    4. 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。
  3. 應落實基金滾存(含中央與地方)。
  4. 應增加教育決算稽核。

三、推動：

  1. 由民間教育團體出頭倡議。政府贊同。
  2. 到各縣市進行調研並辦理座談，在縣市可負擔的數額下，合理分配各縣市的教育經費編列責任：
    • 為什麼有些縣市的教育經費編列，始終高於理論推估值？
    • 為什麼有些縣市的教育經費編列，始終低於理論推估值？

對學前教育公共化的主要結論與建議：

一、法國為我國推動學前教育公共化較為理想的參照國

究其理由如下：

  1. 租稅負擔率約為 20% ，高出我國不算太多。
  2. 公共學前教育的比例極高，正是我國效法與追求的目標。
  3. 公共托育是家庭政策的一部分，與婦女勞動參與、家庭工資連結，並有強烈的輿論支持和合法地位。
  4. 「家庭政策基金」(caisse familiale)持續支持法國公共托育發展。
  5. 學前教育的從業人員較為多元。

二、我國學前教育公共化長程推動路徑

　　非營
利幼
兒園		①
←		準公共
私立
幼兒園		②
←		未加盟
準公共
私幼		　　
公立
幼兒園		高端
私幼

重要原則

  1. 維持多元的幼兒教育生態。
  2. 尊重人民對不同幼兒園樣態的選擇。
  3. 尊重業者的經營選擇，如高端價高的私幼，可以服務較高所得的家庭。
  4. 公幼維持既有規模或微幅成長。

誘導流動

①準公共私立幼兒園逐步向非營利幼兒園流動：

  1. 改善勞動條件，並推動勞動合作，承攬非營利幼兒園。
  2. 強化非營利幼兒園的政府協助，增加其招生優勢。
  3. 鼓勵現有私幼轉型為非營利幼兒園。
  4. 正常化非營利幼兒園的視導工作，並比肩對私幼的視導工作。

②未加盟準公共之私幼，向非營利幼兒園或準公共幼兒園流動：

  1. 家長有補助，創造私幼的相對招生優勢
  2. 教師的勞動條件差異，促使人才向非營利幼兒園流動

三、依《教育經費編列與管理法》提供穩定的財源支持

  1. 修正政府教育經費增幅為中央佔其三年歲入淨額的 15% ，各地方約佔其三年歲入淨額的 35% 。
    • 全國教育經費的平均增幅，由「每七年新增一千億」，轉變為「每十年新增一千億」。
    • 地方政府負擔得起增幅，不必做假帳。
  2. 增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」
    其作用為：
    1. 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
    2. 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
    3. 每年教育經費法定下限得以滿足。
    4. 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。
  3. 應增加決算稽核與落實基金滾存。

四、調整主要服務人員的身份、勞動條件、來源

推動非營利幼兒園進行如下改革：

  1. 推動教保服務人員為教保師(educarer)。
  2. 改善教保師的勞動條件：月薪 4 萬，外加勞保、健保、勞退暨一個月工作獎金。國庫每年再分擔教保師的退撫準備金 30 萬(不含個人提存的準備金 7.5 萬)。
  3. 建立教保師的能力認證學分表，以及檢定標準。
  4. 同時承認教保師「培育學程」、「教育自造者培力」(自我培力)、以及混搭前兩者的混合模式等共三種培力模式。
  5. 抑注補助經費，以其在未來十年內，建立起能支撐公共化學前教育的教保師隊伍。
  6. 鼓勵取得教保師資格者加入「勞動合作社」，以「勞動合作社」為聚合平台，伺機成立法人，承攬非營利幼兒園。
  7. 修法提供地方政府直營非營利幼兒園的法源，由公教的園長，帶領教保師經營非營利幼兒園，雙方走的是勞基法下的關係。

五、籌備各縣市非營利幼兒園用地討論

  1. 在每一縣市找一個以上合作的 NGO 團體，可以是教師團體、可以是家長團體、可以是社區大學、可以是幼兒園、可以是民代辦公室或服務處。
  2. 培力合作團體成員：
    • 舉辦客廳會之方法與要領。
    • 調研該縣市非營利幼兒園用地之潛在可能性(含訪問該縣市幼兒教育科)
    • 調研該縣市教育決算與歲入決算。
    • 調研可行的學前教育視導模式。
    • 建立以幼兒家長為主體的社運力量。

六、建構幼教視導體系

  1. 建立雲端資料庫及其運作規則，以為神經中樞。
  2. 融入「開放政府」精神，讓民間與家長充分揭露現場資訊，陽光直接照入服務現場。
  3. 讓家長互助平台化。
  4. 視導採「結果論」之精神，直接觀察兒童所受之處遇。減少「程序論」之精神，也減少程序要求。
  5. 視導個案化，由專案視導人力結合民間志工人力，共同組成視導小組，在共同的公益規準之下，與園方商議個別的視導方案。

七、民代意見初探

  1. 咸認學前教育公共化很重要，應該加以推動，解除民眾之痛苦。
  2. 但在推動方法上則大致分成兩派：
    • 一派認為國教直接向下延伸，政府可以大力介入。
    • 另一派則認為我們應該尊重民間經營私立幼兒園之權利，會更支持政府用津貼的方式介入。
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