談台灣下一階段的教育治理

人類需要新的教育治理地圖

大部分引用《21世紀的21堂課》序及第〈第 1 堂課〉中的看法。

一、誰說歷史是公平的

幾十億人沒有餘裕探索「人類未來」，手邊總有更急的事：上班、照顧孩子、看護年邁的雙親。不幸的：歷史不會因此對人們寬容，讓你躲過「人類未來」。

哲學家很有耐心，工程師較少耐心，投資者則完全沒有耐心。市場的壓力不會允許一千年後再想出「怎樣運用設計生命的能力？」的答案。市場會用隱形的手，逼你接受它盲目的回應！除非你很樂意把生命的未來，交給季度收支表來決定，否則你就需要啟動一場教育的反省與辯論。

二、沒有全球故事可以選了

在廿世紀，人類還有三個全班故事可以選擇：在1938年時有法西斯主義、共產主義、自由主義等三種選擇，到1968年時還有共產主義與自由主義等兩種選擇，到了1998年就只剩下自由主義一個全球故事可以選擇。但到了2008年連一個可選的全球故事都沒有了。

二十年前，全球信仰的潮流如下：自由主義似乎可以帶領大家，擺脫暴政、落實個人的人權與政治權力、提供經濟機會與個人自由；跟著自由化與全球化的腳步與進展，人類可以創造全球和平與繁榮。

如今誰都沒有全球願景可以提供，普丁和習近平挑戰美國，並不是有什麼吸引人的全球世界觀可以提供。到處都是國族主義與地方主義。

三、人類真正的考驗是「生態崩潰」與「科技顛覆」

(一)生態崩潰

自由主義(資本主義)是靠經濟成長來「平息社會矛盾和政治衝突」的；透過「每個人都能分到更大一塊餅，來維持和睦相處」。

最近我在「地球大歷史」中教「二疊紀末大滅絕」，暖化的程度一但到大陸斜坡中的甲烷水合冰開始融解釋放，就會引發暖化的正回饋：甲烷的暖化效果是二氧化碳的 22 倍，而暖化又會促使更多的甲烷水合冰開始融解釋放。那一次是全球 95% 的物替滅絕。

下一代的生活能維持這一代人的現狀，就算幸運了。

自由主義(加資本主義)，不可能是這個問題的解方，因為它正是這個問題的根源。

(二)科技顛覆

1. 無產階級→無用階級；經濟精英不再剝削人民，因為已不需要人民。
2. AI 很快會使人無法解理金融體系→不知道預算是否應該批准，稅改是否應該通過。
3. 如果交易不使用貨幣呢(不使用法幣就好)→怎麼收稅？金對資訊收稅？針對能源收稅？政治無錢可用要怎麼運作？
4. 設計大腦→選擇消滅哪些想法？

但科技顛覆不是主流的政治議題。 TED 演講的內容和選民沒有關係，美國到了川普時期散發的是虛無主義。

四、假裝沒看到人類未來考驗的當代教育

由次慣性太大，目前我國教育假裝沒看到「人類未來」的真正考驗，完全停留在廿世紀。這部分我們懶得再去批評它。

在此我比較想提出的是一個新的可能：透過教育，在下一代人類中，教出一定比例的「自造者」，他們有「產消合一」的能耐，不再只是「科層暨市場體制」中的螺絲釘，透過比較強的「水平整合能力」，他們能打造出一片片的「互聯共生網絡」，不被「生態崩潰」與「科技顛覆」所吞沒。

如果進展再大些，他們能運用「AI×物聯網×大數據」去解決生態崩潰的難題。

如果要教出好的「自造者」，培養手做能力是很重要的。 108 課綱，自然與社會領域同時提出「探究與實作」課程並非偶然。

其次，他們的學習歷程比較接近「自主學習」，自主學習教出來的同學比較像「土雞」，是「自造者」；傳統學校教出來的學生比較像「飼料雞」，是樣樣依賴「科層」和「市場」的「依賴者」。

未來十年台灣教育最重要的「質變」

未來十年台灣教育最重要的「質變」應該是「學校教育與終身學習的相互編織」。因為純粹靠學校，想教出新典範的同學，會受到舊典範養大之父母的摯肘。

一、教育治理走向「開放政府」模式，將有利於典範轉移

台灣有：

1. 星羅棋布的教育組織
2. 實驗教育三法
3. 由法制的「課程審議會」落實課程治理中立。
4. 民間可以起草課綱。

二、走向班本與人本

1. 助人三大工作的規範：法律制度(消極規範)，同儕評價(主力規範)，結果論(積極規範)
2. 助人工作的最大陷阱。
3. 助人工作的第二大陷阱──走向科層或走向市場。
4. 老師和同學是：資深學習者與資淺學習者的關係。
5. 認證的重點是對一位「資淺學習者」走向「成熟且能助人的資深學習者」之表彰。
   • 成熟。
   • 互動與互惠。
   • 立德，立言，立功。

三、倡議

1. 連結社運背景的社大。
2. 運用跨校選修系統。

未來十年台灣教育最重要的「量變」

台灣未來教育治理上的最大量變是由一個沒有公共學前托育的社會，走向一個有公共學前托育的社會。

教育公共化聯盟

為了推動台灣各級學校與終身學習之公共化，自 2017 底教育社運團體就聯合組成了教育公共化聯盟。

聯盟為免盍各言爾志，對公共化提出三個判準原則：

1. 平等參與
2. 公益規準
3. 公部門一定比重的經費投入

依照這一組判準原則，目前政府所推出的「準公共化托育」其實是還不是「公共化托育」，其基本立場是把學前教育當成一個商品市場，國庫經費以接近「教育券」的方式，挹注到這個商品市場來。

依照各國在教育領域中實施「教育券」的經驗，這樣子做，會導致兩個結果：

1. 越高社經的家庭，越容易取得並享用政府資源，這使得不同社經階層的教育機會落差擴大，違反「平等參與」原則。
2. 學前教育的內涵，會被「商業利益」牽著鼻子走，逐漸偏離公益規準。

符合學前教育公共化的正確解方應該是：從五歲開始，逐步推動「國民幼兒園」，用十年的時間做到 3~5 歲兒童皆可以免抽簽進入「國民幼兒園」。

國民幼兒園

要說明國民幼兒園的構想，莫過於從其建置設算談起，許多疑問，從預算設算即可表明在真實脈胳中會如何實施？如何落實。

※另有一次性支出：改建幼兒兒園教室，每間教室改建經費 100 萬，每年級為 67.5 億，之後每年編列折舊與修繕費用。

依上圖，我們將五歲「國民幼兒園」經費設算分成四大部分：

一、直接人事費

1. 每一年齡層幼童估為 18 萬人。
2. 入園率估為 90% 。
3. 平均每班人數為 25 人。(有人主張 20人，待討論)
   計算下來全台共須 6750 班
4. 每班編配兩位「學前教育工作人員」擔任教育的工作。
5. 每位「學前教育工作人員」的基本月薪設為 4 萬，外加勞保、健保、勞退外加一個工作獎金，須乘 1.354 倍。
   得到每師每年的基本人事費為 64.56 萬。
6. 並同時要準備每位老師離職給與，自願離職時不用給與，資遣時須給與月薪 4 萬，退撫的人每年適當的所得替代率來算(0.72)，估計國庫每年再分擔準備金 30 萬(不含個人提存的準備金 7.5 萬)。
   本推計採高推計 30 萬。如能採取個人帳戶制則最理想，自願離職與資遣都能帶走個人帳戶中的儲金。
   總的原則是：不衍生未來的隱藏債務。
7. 以每 10 名教育人員，配置兩位行政人員的比例處理各項第一線服務工作。
   估計每年人事費約須 153.19 億。

二、現場設施

1. 以兩班為一園，約 3375 園。
2. 每園每年水費 2 萬。
3. 每園每年電費 14.4 萬。
4. 每園每年瓦斯費 3 萬。
5. 每生每年修繕費 1400 元，每園每年修繕費 6.72 萬

(2+14.4+3+6.72)×3375園 = 26.12萬×3375園 = 8.82 億

三、房舍折舊

1. 國民幼兒園以運用現有土地、房舍為原則，不另估土地購置與營建費用
2. 每班估常態使用一間教室
3. 每間教室或辦公室的折舊估為每年 3 萬
4. 每 10 間教室再加估 1 間其他空間

3萬×6750班×1.1倍 = 2.23 億

四、政府行政經費

前三部分經費總和為 164.23 億，以其十分之一 16.42 億為政府行政經費，用以支持：

1. 養成「學前教育工作人員」
2. 維運學前教育視導
3. 協調預算就位與房舍取得

小結

合計上述四大項目，五歲國民幼兒園方案每年約需 180.65 億。

從設算架構來看，本聯盟的國民幼兒園方案有以下特性：

1. 非強制入學，是「人民的權利，政府的義務」。
2. 平等參與、公益規準、公部門負擔經費，是真正的公共化。
3. 運用「教育是精神國防」時期(該時期每年學童人數 40 萬)，將國中小平均鋪到全國每一個角落的遺惠。
4. 學前教育人員的勞動條件高於非營利幼兒園，但不如教師及公務員。
5. 學生學習條件遠高於目前。

財務推動路徑

上圖是民國 95~108 年，政府年收入與教育經費之間的變化：

1. 我國法律對政府編列教育預算定有下限，只能編更高，不比偏更低。這個下限以政府前三年歲入淨額乘以一定比例，此比例在民國 100 年是 21.5% ，目前是 23% 。
2. 歲入淨額不含舉債收入，教育經費沒有要舉債辦教育。
3. 由於這種制度設計，只要政府收入增加(不管支出是不是也增加)，教育經費編列下限就會跟著水漲船高。
4. 除金融海嘯外政府收入會自然成長，如民國 92 年是 1.85 兆， 106 年增為 2.75 兆十四年間增加 9000 億。
5. 造成的結果就是教育經費長期而言年增 154 億，每七年要增加約 1000 億。
6. 教育經費下限在民國 95 年是 4019 億，十四年後的民國 108 年是 6215 億。增加了 2000 億。

由於政府歲入逐年升高，過去 14 年間，教育經費法定下限每 7 年會提高約 1000 億。過去「去化」新增教育經費有以下途徑：

1. 12年國教
2. 降低每班學生人數
3. 增加每班教師編制
4. 網路與資訊建設，及水電
5. 節節升高的退撫支出
6. 倡議活化教學

但在兩年前，其實已編不出足夠的教育支出去達成法定下限，此時推動學前教育公共化，正是時機：

1. 應修改《教育經費編列與管理法》建置中央教育發展基金。
2. 中央與地方政府應分工合作配置學前教育公共化之經費––透過教育經費基本需求差短補助，各縣市負擔公共學前教育的基本部分，其差短部分由行政院一般教育補助中予以補足。

我們建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部年度終了預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」

其作用為：

1. 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
2. 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
3. 每年教育經費法定下限得以滿足。
4. 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。

專法

我們主張立專法跨黨派推進學前教育公共化，對我國有以下的好處：

• 對國家的明顯益處
  1. 提升國民人力素質，學前教育CP 值最高
  2. 提高婦女勞動參與率，增加 GDP ，補助勞動力不，有助兩性平權，避開貧窮陷阱
  3. 提高生育率
• 對國民的明顯益處
  1. 由專業且可信賴的人士協助幼兒照顧，可提升家庭與幼兒之福祉。
  2. 減輕家庭經濟負擔，降低家庭經濟風險。
  3. 改善家庭中的女性地位。

對專法內容我們也有準備，連結在：http://http://well-being-ng.net/files/福留子孫/國民幼兒園促進法.docx

行動日程表

目前經「教育公共化聯盟」研究小組建議的行動日程表如下，尚待盟員會議通過。