討論:教育經費基準委員會公式研擬及試算計畫期末報告

計畫緣起

一、背景說明

1. 教育經費編列與管理法(以下簡稱本法)
   • 自 86 年 7 月憲法增修條文公布，明定教育、科學、文化之經費，不受憲法第 164 條規定不得少於預算總額 15%之限制後，政府參酌各界的反映，並基於維護教育健全發展及提升教育經費運用績效之需要，爰擬具本法，並於 89年 12 月 13 日公布。其中依本法第 3 條規定:「各級政府教育經費預算合計應不低於該年度預算籌編時之前 3 年度決算歲入淨額平均值之 21.5%」，係依據當時教育經費實際編列情形訂定，俾我國各級政府教育經費之編列仍能依法受保障。
   • 為配合十二年國民基本教育於 103 年實施及實施前之推動工作，需有充足之教育財源，以保障政策穩定執行，爰於 100 年 12 月 28 日修正公布本法，將教育經費法定下限由前 3 年度決算歲入淨額平均值之 21.5%提高至 22.5%。又為培育優質創新人才，充實改善教育環境，提升國際競爭力，並確保十二年國民基本教育等相關政策能有效落實，於 105 年 1 月 6 日再修正公布本法，將教育經費法定下限續提高至 23%。
2. 教育經費法定下限之現行計算方式
   • 依本法第 9 條規定，行政院應設教育經費基準委員會(下稱本委員會)，其任務包括(一)教育經費計算基準之研訂;(二)各級政府之教育經費基本需求之計算;(三)各級政府之教育經費應分擔數額之計算，本部另依據「行政院教育經費基準委員會設置要點」規定，設置研究小組以兼辦本委員會之會務及相關作業。
   • 經會議討論決議，113 年度教育經費計算方式說明如下:
     1. 全國各級政府教育經費預算總額中各項應編列數額
        1. 113 年度教育經費以近 3 年(110 至 112 年度)中央與地方政府分擔比率(中央分別為 46.87%、46.87%、46.64%;地方分別為 53.13%、53.13%、53.36%)之平均值推算，得中央應分擔數額為 3,604 億元(分擔比率46.79%)、地方應分擔數額為 4,099 億元(分擔比率 53.21%)。
        2. 惟考量突發性、非屬經常性歲入情形，委員會 110 年會議曾決議:「倘有突發性、非屬經常性歲入情形，或後續有相關修正建議，得經研究小組會議討論通過後，進行適當之調整。」。
     2. 各地方政府應分攤數額計算方式，乃參酌財政上可行性、使不同條件縣市(如離島)公平之標準，以及對財務地位特殊之縣市(如臺北市)，有合於情理之特殊安排定之，說明如下:
        1. 各地方政府應分擔數額採總增量分配之概念，計算公式為:「後一年度地方政府教育經費應分擔數較前一年度增加之總數」×「各地方政府之應分擔權重」+前一年度各地方政府教育經費核定數。
        2. 各地方政府教育經費應分擔數之分擔權重計算方式:
           • 甲、「教育規模權重」(占 50%)
             • (1)臺北市以外之 21 個直轄市、縣(市):以國民小學班級數×1.6、國民中學班級數×2、高級中等學校班級數×2.5 進行計算。
             • (2)臺北市:以上開公式計算出其「教育經費規模當量」(即教育經費應有的數量)，再對照 110 年度實際教育支出，得到「實際教育支出」占「教育經費規模當量」之倍率，依此倍率，計算出 113 年度臺北市的「教育規模權重」。
           • 乙、「自有收入增量權重」(占 50%):自有收入增加者，計為 1，其餘依自有收入之減幅訂定權重。

二、緣起

本研究肇始於以下五個原因：

(一)中央與地方政府實編數增加困難

近年全國公部門應編數逐年增加，106 年調高至 23%後，實編數達標逐漸出現困難。另有關中央與地方政府應編列數分擔比率，中央政府部分，教育經費持續增加，恐影響其他部會基本需求額度，爰不易再提高中央政府分擔比率；而地方政府亦反映財政困難，並建議分析中央與地方政府歲入增加情形，合理調整分擔比率。

(二)各地方政府應分擔權重不合理

各地方政府之應分擔權重部分，地方政府反映，參酌以前年度實編數進行試算，恐造成編足應分攤數之地方政府持續增加應分攤數，似不盡公平;另以「應編分擔數」除以「應有班級數」，發現各地方政府對每班應投入之資源相差甚大，似不合理。

(三)新生兒縮減潮對教育的長遠影響

由於減幅達四分之一的新生兒縮減潮目前正通過小一、小二，將在五年內掃過我國全部國小，五年後掃向全國國中。而我國目前學生人數少於 50 人的國中小約有 500 所，少於 100 人的國中小約有 1,000 所，如果不能以基本需求引導設算導引「有序」的改組，而是放任「無序」地裁併校，將對我國教育產生長遠的負面影響。

(四)國民教育公共性受到挑戰

由於學生人數不斷下降，而教育經費編列下限卻因 GDP 自然增長而不斷提高，直接導致學生單位成本迅速扳拔高。如果不利用此等形勢加速現場學習典範導向課綱所標榜的「學生自主學習」，只一味降低每班學生數和增加每班教師數，而現場主要仍採講課本、應試教育、格式化學生學習，恐增家長與社會大眾透過實驗教育「自辦義務教育」的正當性，傷害國民教育的公共性。

(五)行政院教育經費基準委員會之決議

依 112 年 7 月 12 日本委員會 112 年度委員會議決議：

• (一)有關全國各級政府教育經費應分擔數之試算指標，以及地方政府一般教育經費試算項目及公式原則，請綜規司及國教署即早啟動檢討作業。
• (二)有關「壹、教育基本需求」部分/「一、基本人事費」/「4.行政人力」之國小及國中公式，請國教署規劃分年逐步調整公式係數之研究。
• (三)有關丁委員志仁及謝委員國清所提:「自主學習支援人力納入教育經費基本需求」一案，為審慎評估，請國教署就本議題辦理委託研究案，研究成果提本委員會 113 年度研究小組及委員會議討論。

國教署委託本會進行114年教育經費基準委員會公式研擬及試算計畫 研究

三、基本立場

本研究之基本立場如下：

• 本研究著眼於現場問題之解決，不具學術價值，亦不追求學術價值。
• 行政院教育經費基準委員會之位階高於國民及學前教育署國中小及學前教育組三級，其視角應遠高於該組所主管之員額編制準則。
• 行政院教育經費基準委員會成立之宗旨本在依法行使職權，使國家保障之教育經費能有效並公平運用，所以不應考慮總統之選舉政見。
• 行政院一般教育補助之「基本」需求設算，應涵蓋基層員額、退撫之核心及主要需求，但不必然涵蓋基層員額、退撫之一切需求。

文獻探討

參考資料一覽表

資料名稱	索取單位	取得方法	備註
全國學校教職員公保加保資料	台灣銀行公教保險部	協調索取
全國學校教職員工勞保加保資料	勞動部保險局	協調索取
112學年各級學校名錄	教育部統計處	上網下載
109至112年度各級學校統計資料	教育部統計處	上網下載
108至111年度政府收支紀錄	審計部總決算審核報告平台	上網下載
108至113年度中央對直轄市及縣市一般性補助款編列情形表	行政院主計總處	上網下載

實施方式

此次本研究沿用去年度研究案的模式，直接使用學校教職員公保加保資料(正式教職員)與勞保加保資料(代理教師)，兩者綜合，以取得我國各校 2023 年六、七、八、九四個月的現場實際聘僱情形。之所以取六、七、八、九四個月的數據乃是因為此四個月的數據，正可代表兩個年度的教職員聘僱實況：此之前舊年度的教職員聘僱情形大體與六月聘僱清形相當，數據穩定不會有大的波動；此之後新年度的教職員聘僱情形大體與九月聘僱清形相當，數據穩定不會有大的波動。但七、八兩月因逢暑假，現場的教職員聘僱情形則會因舊人離職與新人招聘尚未到職，而有波動。

一、單位拜訪與協調資料索取

此次直接由國教署協調台灣銀行公教保險部與勞動部保險局，取得上述四個月份「去識別資料」之各校的公保、勞保之加保人員及其加保薪資。

二、提供資料之原始樣態

(一)公保資料

「公保資料_11206-11209.xlsx」

• 解讀軟體：
  1. 切勿使用微軟的 Excel ，罕用字會跑掉，Apple Mac 會比 Windows 10, Windows 11 略好。
  2. 不建議使用 Open Office ，因為太消耗記憶體。
  3. 建議使用 Libre Office
• 內含四頁：
  1. 1120630：170731 筆
  2. 1120731：170697 筆
  3. 1120831：172123 筆
  4. 1120930：172117 筆
• 欄位三欄：
  1. 流水號
  2. 學校名稱
  3. 保險俸(薪)額

(二)勞保資料

教育部_1121228114950.zip

內含「教育部_1121228114950.xlsx」：515920 筆

欄位六欄：就其性質，與公保「保險俸級」相當者為「勞、就保投保薪資」。

1. 保險證號
2. 投保單位名稱
3. 保費年月(西元年)
4. 勞、就保投保薪資：就職與退休後之生活保障。
   勞保提供被保險人工作期間及離職退休後的基本生活保障，主要分成5種給付，包含生育給付、傷病給付、失能給付、老年給付和死亡給付。
5. 職災投保薪資：職業傷害或職業病之保障。
   參加職保的勞工，在加保期間遭遇職業傷害或罹患職業病，可以請領職災醫療、傷病、失能、死亡或失蹤給付。
   
   除此之外，針對以下狀況，提供職災相關津貼、補助及預防職業病健康檢查：
   1. 針對退保後罹患職業病的被保險人，提供醫療補助、失能津貼及死亡津貼。
   2. 針對未加保的職災勞工，提供失能補助、照護補助及死亡補助。
   3. 針對住院需人照護，或經評估失能程度符合勞保失能給付標準附表所定第1等級或第2等級的失能項目，且失能狀態列有終身無工作能力的職災勞工，提供照護補助。
   4. 在預防職業病健康檢查方面，提供目前從事及曾經從事有害作業的勞工預防職業病健康檢查及健康追蹤檢查。
6. 行業細類

(三)教育部統計處之資料

112學年度國民小學名錄

內含 2626 所小學基本資料

欄位為：

1. 代碼
2. 學校名稱
3. 公/私立
4. 縣市名稱
5. 地址
6. 電話
7. 網址

112學年度國民中學名錄

內含 736 所中學基本資料

欄位為：

1. 代碼
2. 學校名稱
3. 公/私立
4. 縣市名稱
5. 地址
6. 電話
7. 網址

學校代碼之含義

1. 第一二碼：學校所在地代號
2. 第三碼：設立別，0:國立；1:私立；2:省立；3,4:市、縣立(直轄市、省轄市、縣)；5:鄉、鎮、市立(縣轄市)
3. 第四碼：學校級別，0:大學；1:學院；2:專科；3:高級中學；4:高級職校；5:國民中學；6,7,8:國民小學；A:大專進修學校；B:高中進修學校；C:高職進修學校；D:國中補校；E:國小補校；F:特教學校；G:監獄補校；R:宗教研修學院；H:社區大學；K,W,X,Y,Z:幼稚園；M:臺商子弟學校；S:海外臺灣學校
4. 第五六碼：流水號，依各地區學校設立先後順序編流水號

三、公保資料與勞保資料對應教育部統計處之學校代碼

由於對校名表達方式不同，如：公、勞保稱「宜蘭縣三星鄉三星國民小學」，教育部統計處稱「縣立三星國小」另有欄位標示「宜蘭縣」、「三星鄉」，須以程式對出等價之校名，然後賦予公勞保資料「學校代碼」，然而仍一部分公、勞保校名須以人工比對，方能找到正確之學校代碼。須經人工比對的原因很多，舉隅如下：

1. 校名出現「罕」見字，如「屏東縣新園鄉瓦磘國民小學」，公、勞保校名「磘」會缺字。
2. 「台」和「臺」用字不同
3. 「實驗教育學校」與「實驗國(中)小」叫法不同
4. 桃園市，台中市改制前後鄉鎮市應改稱區，「大園鄉」，應改稱「大園區」
5. 學校合併、改名、籌辦、興建中
6. ……

四、建構國小試算資料表

資料表名稱：classNumberE

(一)載入教育部統計處「國民小學校別資料」

載入教育部統計處112(2023-2024)學年度《學校基本統計資訊》「國民小學校別資料」(112_basec.csv)，內含各校欄位：

1. 縣市代碼
2. 縣市名稱
3. 鄉鎮市區
4. 學校代碼
5. 學校名稱
6. 1年級班級數
7. 2年級班級數
8. 3年級班級數
9. 4年級班級數
10. 5年級班級數
11. 6年級班級數
12. 1年級男學生數
13. 1年級女學生數
14. 2年級男學生數
15. 2年級女學生數
16. 3年級男學生數
17. 3年級女學生數
18. 4年級男學生數
19. 4年級女學生數
20. 5年級男學生數
21. 5年級女學生數
22. 6年級男學生數
23. 6年級女學生數
24. 上學年男畢業生
25. 上學年女畢業生
26. 男專任教師
27. 女專任教師
28. 男職員
29. 女職員

(二)新增欄位並填入資料

新增欄位如下：

1. 公保六月
2. 公保七月
3. 公保八月
4. 公保九月
5. 勞保六月
6. 勞保七月
7. 勞保八月
8. 勞保九月
9. 班級數

載入資料：

1. 依賴共同的學校代碼，填入公立各國小六、七、八、九四個月公保加保人數與勞保加保人數。

(三)進行統計與計算

1. 以「select 縣市名稱,sum(班級數) 班級數 from classNumberE where (substring(學校代碼,3,1)='3'|| substring(學校代碼,3,1)='4') && 公保六月+勞保六月>0 group by 縣市名稱 order by substring(學校代碼,1,2)」求得各縣市各國小總計班級數。
2. 以「select sum(班級數) 班級數 from classNumberE where (substring(學校代碼,3,1)='3'|| substring(學校代碼,3,1)='4') && 公保六月+勞保六月>0」求得全國各國小總計班級數。
3. 以「select 縣市名稱,sum(公保六月+勞保六月) 六月,100*sum(勞保六月)/sum(公保六月+勞保六月) 兼任 from classNumberE where (substring(學校代碼,3,1)='3'|| substring(學校代碼,3,1)='4') && 公保六月+勞保六月>0 group by 縣市名稱 order by substring(學校代碼,1,2)」求得各縣市六月份各國小總計聘用人數，以及兼任人員所佔比例。
4. 以「select sum(公保六月+勞保六月) 六月,100*sum(勞保六月)/sum(公保六月+勞保六月) 兼任 from classNumberE where (substring(學校代碼,3,1)='3'|| substring(學校代碼,3,1)='4') && 公保六月+勞保六月>0」求得全國六月份各國小總計聘用人數，以及兼任人員所佔比例。
5. 重覆上述步驟，求得七月、八月、九月各縣市各國小總計聘用人數，以及兼任人員所佔比例；全國各國小總計聘用人數，以及兼任人員所佔比例。

(四)統計結果

以下將各月份數據中，超過該月「全國兼任教師百分比」數值的前三筆用咖啡色標註。

縣市名	班級數	六月	兼任教職 員百分比	七月	兼任教職 員百分比	八月	兼任教職 員百分比	九月	兼任教職 員百分比
新北市	7935	27598	45.94	22017	32.23	24227	37.29	27806	45.38
宜蘭縣	1092	4366	50.71	3544	39.28	4006	47.70	4467	53.10
桃園市	5360	16878	43.15	13924	31.10	15748	36.90	16939	41.28
新竹縣	1663	5670	46.01	4585	33.28	5149	37.42	5775	44.26
苗栗縣	1506	5376	50.67	4506	41.12	5013	47.44	5383	51.07
臺中市	6517	22049	42.60	17995	29.67	19686	34.27	22087	41.42
彰化縣	2782	9318	49.96	7668	39.18	8727	46.59	9456	50.72
南投縣	1350	5148	50.66	4099	38.03	4572	43.96	5264	51.35
雲林縣	1669	6510	54.30	5209	42.89	5687	46.30	6556	53.42
嘉義縣	1215	5025	53.35	3965	40.98	4305	46.53	5000	54.00
臺南市	4052	16103	51.82	12168	36.22	13531	41.70	15715	49.79
高雄市	5463	21080	48.40	16068	32.29	17595	37.26	20904	47.22
屏東縣	1816	7483	55.86	5731	42.40	6353	47.87	7211	54.03
臺東縣	713	2880	46.67	2526	39.27	2657	41.89	2878	46.28
花蓮縣	897	4205	61.02	3046	46.19	3347	48.34	3891	55.59
澎湖縣	291	1017	39.72	945	35.24	1004	39.24	1013	39.78
基隆市	684	2717	47.63	2297	38.09	2462	42.65	2787	49.30
新竹市	1158	3926	49.16	3126	36.12	3490	40.69	3991	48.13
嘉義市	605	2233	53.47	1707	39.19	1928	45.23	2300	54.09
臺北市	4402	17925	41.69	14454	27.73	16024	34.58	17510	40.11
金門縣	218	1050	47.43	945	41.59	995	45.03	1048	47.81
連江縣	45	301	43.52	295	42.71	308	42.21	302	41.39
全國	51433	51433	188858	47.62	150820	34.42	166814	39.77	188283	46.64

五、建構國中試算資料表

資料表名稱：classNumberJ

(一)載入教育部統計處「國民小學校別資料」

載入教育部統計處112(2023-2024)學年度《學校基本統計資訊》「國民中學校別資料」(112_basej.csv)，內含各校欄位：

1. 縣市代碼
2. 縣市名稱
3. 鄉鎮市區
4. 學校代碼
5. 學校名稱
6. 1年級班級數
7. 2年級班級數
8. 3年級班級數
9. 1年級男學生數
10. 1年級女學生數
11. 2年級男學生數
12. 2年級女學生數
13. 3年級男學生數
14. 3年級女學生數
15. 上學年男畢業生
16. 上學年女畢業生
17. 男專任教師
18. 女專任教師
19. 男職員
20. 女職員

(二)新增欄位並填入資料

新增欄位如下：

1. 公保六月
2. 公保七月
3. 公保八月
4. 公保九月
5. 勞保六月
6. 勞保七月
7. 勞保八月
8. 勞保九月
9. 班級數

載入資料：

1. 依賴共同的學校代碼，填入公立各國中六、七、八、九四個月公保加保人數與勞保加保人數。

(三)進行統計與計算

1. 以「select 縣市名稱,sum(班級數) 班級數 from classNumberJ where (substring(學校代碼,3,1)='3'|| substring(學校代碼,3,1)='4') && 公保六月+勞保六月>0 group by 縣市名稱 order by substring(學校代碼,1,2)」求得各縣市各國中總計班級數。
2. 以「select sum(班級數) 班級數 from classNumberJ where (substring(學校代碼,3,1)='3'|| substring(學校代碼,3,1)='4') && 公保六月+勞保六月>0」求得全國各國中總計班級數。
3. 以「select 縣市名稱,sum(公保六月+勞保六月) 六月,100*sum(勞保六月)/sum(公保六月+勞保六月) 兼任 from classNumberJ where (substring(學校代碼,3,1)='3'|| substring(學校代碼,3,1)='4') && 公保六月+勞保六月>0 group by 縣市名稱 order by substring(學校代碼,1,2)」求得各縣市六月份各國中總計聘用人數，以及兼任人員所佔比例。
4. 以「select sum(公保六月+勞保六月) 六月,100*sum(勞保六月)/sum(公保六月+勞保六月) 兼任 from classNumberJ where (substring(學校代碼,3,1)='3'|| substring(學校代碼,3,1)='4') && 公保六月+勞保六月>0」求得全國六月份各國中總計聘用人數，以及兼任人員所佔比例。
5. 重覆上述步驟，求得七月、八月、九月各縣市各國中總計聘用人數，以及兼任人員所佔比例；全國各國中總計聘用人數，以及兼任人員所佔比例。

(四)統計結果

以下將各月份數據中，超過該月「全國兼任教師百分比」數值的前三筆用咖啡色標註。

縣市名	班級數	六月	兼任教職 員百分比	七月	兼任教職 員百分比	八月	兼任教職 員百分比	九月	兼任教職 員百分比
新北市	2218	8780	37.77	7678	28.84	8352	34.93	8913	39.00
宜蘭縣	413	1831	39.16	1568	28.95	1732	36.66	1892	42.07
桃園市	1855	7401	32.85	6443	22.88	6907	28.45	7379	33.01
新竹縣	518	2177	37.02	1992	31.02	2088	31.32	2202	34.83
苗栗縣	381	1548	30.94	1424	24.93	1490	29.06	1523	30.53
臺中市	2045	7828	33.04	6880	23.85	7274	27.95	7784	32.73
彰化縣	838	3206	29.41	2957	23.50	3072	27.77	3165	29.89
南投縣	390	1783	33.65	1586	25.41	1696	31.60	1751	33.81
雲林縣	418	1789	34.71	1702	31.26	1802	35.29	1844	36.77
嘉義縣	287	1339	30.17	1181	21.08	1208	24.67	1292	29.64
臺南市	1224	5306	34.51	4450	21.91	4766	27.84	5133	33.08
高雄市	1892	8138	31.90	6740	17.79	7364	25.73	8089	32.40
屏東縣	497	2330	34.12	2016	23.86	2133	28.88	2248	32.52
臺東縣	209	986	30.02	939	26.62	946	28.12	964	29.67
花蓮縣	294	1504	44.28	1189	29.52	1298	33.98	1403	38.99
澎湖縣	95	456	35.96	440	33.86	443	34.54	448	35.27
基隆市	209	970	31.34	884	24.55	864	23.96	954	31.13
新竹市	408	1559	32.14	1375	22.69	1490	28.26	1576	32.23
嘉義市	252	1118	37.84	942	26.33	1043	34.23	1171	41.50
臺北市	1732	7948	31.95	6932	22.09	7374	26.70	7997	32.39
金門縣	71	319	36.05	313	34.82	320	36.88	324	37.65
連江縣	3	28	39.29	28	39.29	26	34.62	26	34.62
全國	16249	68344	33.86	59659	24.25	63688	29.42	68078	33.99