公立幼兒園於學前教育公共化之角色與定位

全教總幼委會主委 楊逸飛

公幼的人力來源、法遵屬性

1.公立幼兒園「教師」主要依照國民中小學教師甄選制度而來，但整體人力仍須看各縣市的財力狀況與未來規劃，決定當年度的正式與代理的比例。

公立幼兒園教師師資來源均依照國家教師甄選制度而來，教師的培育乃透過教育部師藝司的師培科系與教育學程培育，經國家教師檢定與教育實習合格後，方能取得教師證。取得教師證之教師，仍需經過各縣市招聘，通過招聘之後方能進入公立學校任教。

然托整合之後，僅限定大班必須有一教師，因此各縣市開設教師之缺額並不一致，許多縣市會依照財政考量，辦理代理教師，又或者只用最低限度的教師員額，多數採用依勞基法進用之教保員。

2.公立學校教保員每年進行公開招聘，通常每學期辦理一次。

教保員之來源主要為各大學之幼保相關科系，與師資培育的法源不同，不須經過實習與教師檢定，大學畢業之後就可任教。因法源不同教師，所以教保員的甄選通常每學期會辦理一次，通過甄選之教保員方能在公立學校任教。

3.教師相關權益依照教師法；教保員則依照勞動基準法。

因主體性不相同，教師的各種權益依照教師法，教保員則依照勞動基準法。但在課程設計、教保專業倫理準則、幼兒安全照護方面，則依照幼兒教育照顧法及相關子法、兒童及少年福利權益保障法與幼兒園教保活動課程大綱等。

4.公立幼兒園於教保服務時間之外，另提供課後留園照顧。

因應社會型態變化，當前公立幼兒園均會開設課後留園照顧班，提供雙薪家庭托育服務，課後留園設置另有相關規定辦法遵循，費用計算公式也是全國一致，但會依照參加如數多寡而變動。但各地區家庭與經濟工作結構不同，因此實際上能否成班，則因地制宜。  

公幼的操作依據

1.台灣幼稚園的設置最早由國家發起

回溯台灣幼稚教育的歷史，在臺北市立女子師範專科學校（現今「臺北市立教育大學」前身） 出版的《幼稚教育資料彙編》描述「我國幼稚教育發展簡史」：

「光緒二十八年，張百熙奏定學堂章程，復經二十九年張之洞、榮慶、張百熙等改定，始有蒙養院保育，教導三歲以上至七歲 兒童之規訂。……辛亥革命，民國成立，男女教育機會均等。幼教的機構因民國元年教育法令及民國五年國民學校令而數量 日增……（黃寶珠編，1976：1-2。引用張雪門執筆的『我國幼稚教育發展史』）」

該書第一章第二節另引用王靜珠的 《幼稚教育》內文，並談到：

民國十一年教育部頒布新學制，規定初等教育階段除設高、初二級小學校外，應設幼稚園，收受六歲以下的幼兒。由此可知幼稚園自民國十一年起納入學校系統，正式定為我們學前教育的主要施教機關。（黃寶珠編，1976：6）

日人入臺第三年，1897 年，日人入台第三年出現了「幼稚園」，但是臺灣人幼兒能受幼稚園教育者是極為稀少，因為當時的「幼稚園」是以日人（統治者階級）子女為對象教育制度，是一種權貴的象徵。

2.托兒所的設置也是政府為照顧經濟與農漁民而設

自 1920 年代後期起受西方福祿貝爾思想的影響，同時也受日本國內因應農忙期間協助照顧國民托育幼兒的文化影響，臺灣幼兒教育開始有所變革，農、漁村開始出現「托兒所」。

1945 年 8 月，日人敗戰退出臺灣，國民政府接收治理，光復後三十年臺灣各縣市幼兒從教育的迅速發展。1975 年，臺灣省政府新聞處出版《臺灣光復三十年》統計，將當時的幼兒教育機構分為：政府機關設立、機 關團體附設、私人興辦三大類：(如下表)

1970 年代臺灣幼教機構設置類型表
設置主體	機構型態
政府機關設立	國民小學附設幼稚班 師範學校附設幼稚園 國民小學附設自立幼稚園（班） 農村托兒所
機關團體附設	機關附設（如中央黨部附設育樂托兒所，臺灣銀行辦臺銀幼稚園，各地糖廠、電廠、煉油廠等工廠附設幼稚園）教會附設幼稚園、軍眷區幼稚園
私人興辦

資料來源：熊芷、趙國瑞（1975）。三十年來的學前教育。載於臺灣省政府新聞處（編），臺灣光復三十年（頁伍 - 一 - 六～伍 - 一 - 八）。臺中市：臺灣省政府。

3.學齡前教育如由私人設置，不合民主意義

光復十年，張雪門對於當時臺灣的幼教狀況提出批評：

科舉廢，學校興。學校的制度本來含有經濟的限制。到了現在，民主政體固注重義務教育；可是學齡前的教育，不在義務教育期內。然而卻是人生最重要基本的階段。幼稚園私人設立的收費太高，不是一般家庭所能擔負。在經濟上既無補於民生，而對政治上卻不是民主。（張雪門，1956a）

由此歷史可知，台灣最早的幼稚教育主要由官方興學，多數為政府與機關附設的型態，在興辦的思想上面本於民主，學前教育該具備有平價的特性，倘由私人興辦，則不符民主思想。

4.幼托整合確定公立幼兒園的操作依據

幼稚園的起源雖以貴族教育為主，但隨著光復期間的經濟教育需求，已逐漸轉為平民化，托兒所則更本於照顧國民的基礎而興辦。

最後，回顧幼托整合當時整體的研議方向與目的，主要考量因○至六歲幼兒對教育及保育之需求是無法切割，應統一權責，且希望促成其一的幼托教育品質，健全幼托機構。

綜合以上，幼托整合之後的公立學校型態，乃是順應於歷史與民族的發展脈絡而來。

公幼在學前教育公共化中的優點

1.營運成本風險低，長期來看，建物設備具有回收效益。

公幼的成本由社會均分，其營運風險與效益均由全體國民承擔，為公共化最重要的特質之一。同樣是建設硬體空間，但因營運風險較低，能長期穩定提供幼兒教育，相較私人興辦，建物成本的回收效益其實較高。

2.設施設備與人事相關法規均依照國家標準，違法性極低

如同國民教育階段，公立幼兒園在設備與人事法規方面，因為沒有利益成本的考量，所以就能嚴格遵守國家訂定的相關標準，違法性極低。私人辦學的幼兒教育，容易因為要爭取最大的獲利空間，而壓縮教育成本，也容易因此遊走在法律邊緣，降地教育品質。

3.財務狀況透明單純，不易產生弊案

學校教育是國家基本政策的重要環節，公立學校的財務狀況每年均有國家會計系統監督管理，亦有結構嚴謹的人事結構，能避免在財務上能做到透明公開，並經社會檢驗。

4.不受市場波動影響，能穩定所有公民的教育經濟成本

公立學校基於國家體系的責任，需要提供所有公民一定程度的教育經濟成本。倘若以私人興學，各項成本物資均與市場波動有高度相關，且易漲難降。但公立學校的營運狀況基於國家責任，不會因經濟狀況而大幅變動，所以能有效穩定公民教育的經濟成本，讓所有人都能負擔得起教育。

5.公立幼兒園的優先性，能滿足國家照顧一般與弱勢族群的目的。

回顧幼兒教育的整體發展與台灣過去的幼兒教育歷史，國家本於照顧弱勢的責任，理當優先提供給弱勢族群相關服務，而公立幼兒園的起源也與此精神相符，當前的國家政策，亦規定對於各類的弱勢族群應優先招收且零拒絕，因此公立幼兒園自然是國家落實教育平權的重要媒介。

6.公立幼兒園基於國家經營，對於政策法令有充分的履行義務，有利國家推展重要教育方針。

國家在推行各種政策法令的時候，公立學校因受雇於國家，因此自然以優先執行國家政策做為首要任務，在各項課程與法規的推展上均能跟隨國家的教育方針。

7.公幼的教保服務人員職場與勞動條件保障高，有助於整體園所文化的經營。

公立幼兒園因職場環境與勞動條件保障較高，所以教保服務人員的流失率及替換率遠比私立機構低很多，低變動的教保服務人員，對於幼兒照顧與發展是有極高的正面幫助，同時也有利於幼兒園教保服務品質之經營與發展。

8.國家有緊急狀況需要調度配合時，公幼的支援與調度性高。

108學年度因應新型冠狀病毒影響，許多公立幼兒園均依照政府的指示，進行各項防疫的措施與控管，確保幼兒在校的安全。由此可知，除了對教育的穩定性之外，公立幼兒園亦能在國家緊急時刻，扮演調度與支援性的角色，始對教育影響降至最低，並促進國家公共安全。

 

公幼在學前教育公共化中的限制

1.空間場地多設置在公家單位，場地盤整須與其他公立單位協調。

公立學校因為主要設置在公家單位，在增設場地時，難免需要通盤考量其他部門的各項需求，因為除了幼兒教育，還有其他階段與各項社會福利的推展要進行。國家在增設公立幼兒園時，時常需要進行跨部門的協商，要與其他相關單位取得平衡。

2.公立幼兒園領導者的雙重身份，直接影響辦學理念

公幼多附設在國小/國中底下，國小/國中校長不見得能勝任負責人職務，且一校兩制，當小學/中學與幼兒園之利益相互衝突時，校長角色影響重大。回顧台灣過去的幼兒教育發展時，早期日據時代幼稚教育的師資均由國小教師擔任，但後來就曾因為缺乏相關管理與學前階段專業人才，導致幼稚教育階段中斷，讓私人興辦。

3.公立學校推展與易受執政者意識形態影響

公立學校是國家落實教育機會均等的重要措施，因此很多的業務推展都是依照政府單位，所以換句話說，公立幼兒園的運作會直接與執政者的意識形態有所關連，倘若國民未能做好民主的監督，公立學校則可能成為國家宰制國民的另一種方法。

 

附件：公幼兒本估算

公幼幼兒園成本比較分析試算(年度)
A組規模(兼任主任吳套幼班)-4普通班120位幼兒。

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