國教署員額編制準則之規定與教育基本需求教學行政人力關係案/期末報告：修訂版本之間的差異

本案緣起

依據 102 年 7 月 30 日行政院教育經費基準委員會 102 年度第2次會議決議：「為了解一般性補助款教育員額設算公式之教學人力設算係數與『國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則』規定之國民中、小學每班配置教師人數兩者間之對應情況等問題，請綜規司會同國民及學前教育署進行研究，並於3個月後提出完整之報告供本委員會委員瞭解」辦理。

故教育部綜規司於 102 年 8 月委請中華民國振鐸學會自 102 年 9 月 16 日起至 102 年 12 月 15 日間進行本案之研究。

以目前現場員額狀況、學校員額運用實務與國教署最新的員額編制準則修訂方向為基礎，探討目前行政院教育經費基準委員會基本需求試算中國小教學、行政人力推計模式有無更合理之修訂可能，故本案將集中以下四點研究： 一、目前現場員額狀況之蒐集。 二、目前學校員額運用實務之了解。 三、國教署最新的員額編制準則修訂方向。 四、國小合理教學、行政人力推計模型之探討。 本案仍採「應有員額」之模式，且不涉入教師薪資之探討。

本文中《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》簡稱為「員額編制準則」，「行政院教育經費基本需求設算教學人力與行政人力設算係數」簡稱為「教育基本需求教學行政人力」。

研究進行方法

一、組成諮詢小組：

成員包括計畫主持人、教育部代表、行政院主計總處代表及相關方面專家。

二、瞭解相關法令規定及補助現況

1. 國民教育基本需求試算研究及其參考文獻 23 種：教育部委托託新北市教育局進行研究，民 102 年 3 月。
2. 《教育經費編列與管理法》，民 100 年版。
3. 行政院教育經費基準委員會民 102 年會議紀錄。
4. 《國民教育法》，民 100 年版。
5. 《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》，民 101 年版。
6. 《教育部補助國民中小學調整教師授課節數及導師費實施要點》，民 101 年版。
7. 《教育部補助國民中小學調整教師授課節數及導師費實施要點執行補充說明》，民 101 年版。

三、召開諮詢小組會議：

商討專兼任教師配置與現場員額之影響。詳見附件一。

四、拜訪國民及學前教育署：

了解國民及學前教育署目前建置學校員額資料庫與提高國小教師員額經費挹注情形。

重要結論

一、員額編制準則與教育基本需求教學行政人力之不同

(一)本質性不同

1. 用途差異：
   • 教育基本需求試算教學、行政人力採結果論，政府給一筆金額，讓國民教育把課教完，把事辦完。其使用對象為「縣、市」。
   • 國中小員額編制準則採程序論，成立一所國小要多少人，要那些人。其使用對象為「學校」。
2. 員額編制準則不考慮薪資，基本需求教學行政人力須考量各縣平均薪資不同，以求出基本需求。
3. 員額編制準則中，「員額」與專兼任教師比例無關。一校之編制表確定，其員額即算固定，不論兼任教師比重多少，均不影響該校之員額。而基本需求中教學、行政人力之數字則深受兼任教師比重之影響。兼任教師之比重越重，其算出來的基本需求數字會越小。

(二)內涵不同

1. 對於班級數目變大時，員額編制準則仍維持固定之每班員額成長比率，而教育基本需求教學行政人力則教學人力部分仍維持固定之每班員額成長比率，調降行政人力部分之每班員額成長比率。
2. 目前教育基本需求試算，不含住宿生輔導員、運動教練等人員。
3. 目前教育基本需求試算，係按應有教師員額合計數乘算3％核算代課教師，而員額編制準則中則將兼任人員比例上限定為 5% 。但在課稅配套實施的前三年，兼任人員的比例則遠超過 5% (參考國民教育基本需求試算研究案實查結果)。

(三)法源不同

1. 教育基本需求試算之法源為《教育經費編列與管理法第九條第十條》。
2. 員額編制準則之法源為《國民教育法第十條》。

二、員額編制準則與教育基本需求教學行政人力之關聯

1. 兩者皆包含校長、主任、組長、教師、職員。
2. 兩者皆使用「應有員額」之概念，給予縣市實際調配員額之空間，並不依現場員額調配與聘雇狀況，修改「應有員額」數值。
3. 由於皆使用應有員額之概念，在以下兩個條件下，兩者可進行數值比較：
   • 剔除不同薪資之考量。由於員額編制準則無薪資因子，而教育基本需求教學行政人力有薪資因子，故須剔除薪資因子，兩者方可比較。
   • 有專任教職員與兼任教職員之間之等化準繩。由於員額編制準則之員額數值不受專兼任比例影響，而教育基本需求教學行政人力受專兼任比例影響，故須有合理的幾位兼任人力可等化為一位專任人力，兩者方可進行數值比較。

如果剔除薪資因素，並且忽略兼任教師影響，可以粗略進行兩者之人力數值比較，但不建議制定政策時推論使用。

(一)課稅配套制度實施之前(以國小為例)

如上圖，橫軸表示不同規模學校之班級數，縱軸表示人力數(以人為單位)，虛線代表教完國小課綱所需之教師人力。但是只有配置教師上課並無法正常運作一所學校，還需要配置行政人力處理各項教學後勤等工作。所以虛線之上的實線代表教育基本需求設算給學校的教學與行政人力總合。

員額編制準則所計算出來的員額數，以十字符號(+)表示，在中小型學校大致與教育基本需求設算數值重合，但對大型學校而言，教育基本需求設算基於「行政共用」的原則，調降了每增一班所需增加的行政人力，而員額編制準則仍然維持每增一班就增加1.5人，內含的教學人力遞增率與行政人力遞增率皆不變，其曲線會高於教育基本需求設算的數值，也導致大型學校主任、組長減課遠多於中小型學校的情形，而且學校越大，落差就越大。

(二)課稅配套制度實施之後

課稅配套大幅調降國中小教師的每週授課節數，由於課綱所規定的學生每週學習節數大致不變，所以形同大幅增加每班所需的教學人力。以國小為例，課稅配套後每班需要 1.6 位老師才能教完課綱所規定的節數。因此員額編制準則有隨之進行調整，但教育基本需求設算調整幅度則遠低於應有之水準。

課稅配套制度實施之後國民及學前教育署開始調整員額編制準則，對照行政院設算人力與新的員額編制準則，有如下之發現：

1. 行政院教學人力係數調至每班 1.6 人(未來)，人力供應曲線高於新員額編制準則之人力供應曲線。但新員額編制準則之人力供應曲線高於目前行政院的教育人力設算。
2. 比較新員額編制準則之人力供應曲線與目前行政院的教育人力設算：兩者在1〜20班階段，幾無差異；但從21班〜36班，兩者差距較大，可差至新員額編制準則人力之7%；大於36班，兩者差距便越來越大，最多約相差至新員額編制準則人力之11.4%。

目前教學現場之人力需求與員額編制準則所定之應有員額，皆高於教育基本需求設算。兩者的落差目前是靠三個因素彌補支撐：

1. 課稅配套每年額外挹注 72 億元之一部分。
2. 基本需求設算中以 3% 的代理代課老師計算，現場兼任教師比例則超過一成。
3. 國民及學前教育署，額外以國小 2688 、國中共用 200 、民國103年起再外加每年 10 億元填補落差。

三、目前暫無可靠之學校實際員額資料庫

目前四種政府資料庫，對學校實際員額之掌握皆有不足之處；

1. 教育部統計處年度統計資料由於其目的是「統計」，故項目及時間點與教育基本需求設算未必相同。
2. 高師大的師資統計年報，其對非教師的數字不準確。
3. 公保處加保教育人員之資料庫，對未加保人員無資料。
4. 國民及學前教育署建置之「教育部全國中小學教師員額系統」：
   • 一所一所學校由地方政府填報。
   • 重點在算準各校的員額編制表。
   • 由員額編制表再分項調查員額編制表內之正式教師人數與非正式教師人數。
   • 員額編制表外再擴及中央政府與地方政府各類專案挹注之額外學校人力。
   • 對職員及其他學校人力之調查僅聊備一格，不再去區分幹事、工友、校護、營養師、教練等不同性質之人力。

上述四種資料庫，以國民及學前教育署建置之學校員額資料庫最有機會準確接近現場員額，惟如欲用以掌握現場員額，作為數學模型與政策之依據，有三點需要加強：

1. 職員之調查必須分類。
2. 國民及學前教育署之「教育部全國中小學教師員額系統」目前為固定業務，以 Project Base 之型態委託某大學團隊進行，作業仍須標準化以確保更換合作團隊時能持續進行。
3. 仍須提供現場誠實填答的激勵因素，如以定期現場實查為配套。

四、行政院與教育部之經費挹注正降低現場代課教師比例

源於教師課稅配套以鐘點費計算：

1. 每年國中小教師課稅72億，以人事費方式回補給國中小、幼稚園教師。
2. 回補之人事費以鐘點費計算，而不以專任教師員額計算。
3. 現有國中小、幼稚園編制內合格教師，雖已吸收回補人事費之增加導師費、降低每週授課節數部分；但依《教育部國民及學前教育署補助國民中小學調整教師授課節數及導師費實施要點》對增加之鐘點費處理方式，原校教師回兼超鐘點為處理順位最低之方式，順位低於聘請代課、兼任教師。

以上三項操作的結果是導致教學現場代課、兼任教師比例大增。

然上述問題可使用以下方法加以緩解：

1. 由於少子女化，每年現場教學員額均會減少。如行政院教育基本需求設算將現場員額之減少，優先用於減少聘請代課、兼任教師，而不是減少編制內教師，則教學現場代課、兼任教師之比例即可逐年下降。
   如明年教學現場減員將達 3520 員，其中 2600 人並不用來減少編制內教師，而是用以提高教學人力計算係數，而所提高之教師人力是以專任教師薪資與獎金計算，教學現場所需外聘之代課、兼任教師比例便自然減少。
2. 由於十二年國教免學費補助，最後增加排富條款，導致學費補助節省 25 億，此 25 億其中 10 億即用於提高國小教師員額，補助地方政府聘用正式國小教師。
3. 教育部與國教署已調整《教育部補助國民中小學調整教師授課節數及導師費實施要點》及其執行補充說明，將課稅配套回補之鐘點費，原校教師回兼超鐘點調高其處理順位，聘請代課、兼任教師調低其處理順位，以利教學現場優先使用合格教師。依國教署預估此舉將能把現場代理代課教師之比例由 9.58% 再降至 5.01% 。
4. 為配合上述兩點之管控，國教署另推動「教育部全國中小學教師員額系統」，由地方政府填列各校編制內外之教師員額。

五、教育部特定教育補助約當國小員額之計算

本段計算依審查意見，粗略估計教育部特定教育補助約當為國小每班多少教學員額。

依國教署提供資料：

1. 中小學教師課稅後用於國小教師人力金額每年約39億。
2. 每年國小2688專案投入國小人力金額約12億。
3. 十二年國教後學費補助排富結餘用於補注國小教師人力每年約10億。

三者合計每年為 61 億。

依主計處提供資料：

1. 專任教師每月薪資為71472元，每年發十四點五個月之薪資，不計其退撫支出，單論薪資與獎金，專任教師每年維持成本(低估)為
   71472×14.5=103.6344萬。
   為鐘點費教師(每年 20.8 萬)的 4.98 倍。
2. 全國國小應有班級數為54182班。

綜合以上兩方資料：

1. 教育部特定教育補助約當全國國小員額
   61億/103.6344萬=5886人
2. 上項全國國小約當員額分配到國小每班
   5886員/54182班=每班0.1086人

建議

一、對教育基本需求設算之建議

1. 在未來十年少子女化促使教學現場持續減員之過程中，每年皆提取部分應減員額，用以提高高國中小教師人力設算係數，最終教學人力係數調整至國小每班 1.6 ，國中每班 2.072 ，縣立高中職每班 2.375 。
2. 兼任人員比例，最終調整至全部人員的 6% ，其聘僱成本估為專任教師之二分之一。同時鼓勵教學現場對不同之人力部位(如導師人力部位、教學人力部位、繕打之人力部位)，使用不同的人力成本。
3. 推動混齡教學，並納入設算模型，以促使現場實施混齡教學。惟混齡教學須先整理既有經驗，並透過實驗教育試辦，以維學生最佳學習權益。
4. 另設完全中學之設算標準，但以增加行政協助之減課空間為目標。
5. 參考新推動之「教育部全國中小學教師員額系統」，輔以現場實查之方式，調整行政人力設算係數。

二、對員額編制準則之建議

1. 仿教育基本需求之作法，以學校規模分級設置每班教師人數，以避免大型學校產生過高之員額。
2. 兼任人員之控留比例，最終調整至全部人員的 6% 。
3. 推動混齡教學，並納入員額編制準則，以促使現場實施混齡教學。
4. 增定完全中學之員額標準。

三、對教育部之建議

1. 再次推動「中小學人力重整與組織再造」，鼓勵教學現場對不同之人力部位(如導師人力部位、教學人力部位、繕打之人力部位)，使用不同的人力成本。此番推動應與行政院人事行政局與主計總處共同推動。
2. 由於教育部統計處之調查目的是「統計」，其項目及時間點與教育基本需求設算未必相同，建議對新推動之「教育部全國中小學教師員額系統」，進行以下五項調整，並做為日後行政院教育基本需求設算之數據基礎：
   • 將職員之調查分類，而不是只調查職員的總人數。
   • 增加調查學生人數，用以了解編班。
   • 仍須提供現場誠實填答的激勵因素，如以定期現場實查為配套。
3. 推動混齡教學：目前我國課綱與現場教學設計，完全以分齡分學年為基礎，缺少混齡教學教學設計的教學空間，應利用此次十二年國教課程修訂，增補混齡教學的課程模式。
   • 可參考芬蘭或其他歐洲國家混齡教學之課綱設計。
   • 組織研究專案，發展混齡教學之教學法，並提供教師增能管道以及相關的PLC及教師自主式進修。
   • 結合行動學習、分組學習、IEP、PBL等相關的教學法研究。
   • 於每年大型研討會安排專屬議程，交流國內外混齡教學的經驗及作法。