與教育部鄭部長討論

2024.07.10

關於教育經費

一、教育經費法定下限自然上漲

右圖是民國 95~114 年，政府年收入與教育經費之間的變化：

1. 我國法律對政府編列教育預算定有下限，只能編更高，不能編更低。這個下限以政府前三年歲入淨額乘以一定比例，此比例在民國 100 年是 21.5% ，目前是 23% 。
2. 台灣政府的租稅負擔率常年佔 GDP 的 13%
3. 歲入淨額不含舉債收入，教育經費沒有要舉債辦教育。
4. 由於這種制度設計，只要政府收入增加(不管支出是不是也增加)，教育經費編列下限就會跟著水漲船高。
5. 最上方為政府歲入，唯一的凹陷是 2008 金融海嘯，除金融海嘯外政府收入會自然成長。如民國 92 年是 1.85 兆， 112 年增為 3.89 兆二十年間增加 20409 億。
6. 造成教育經費數量及增長斜率約為政府歲入的 ⅕ ，教育經費長期而言年增 228 億，每 4.4 年要增加約 1000 億，如果以現在的增幅，每兩年教育經費的應分擔數兩年就會增加 1000 億。
7. 教育經費下限在民國 95 年是 4019 億，二十年後的民國 114 年是 8357 億。增加了 4338 億。
8. 行政院一般教育補助一直維持在每年 500~600 億(均貧富)。

由於政府歲入逐年升高，過去 20 年間，教育經費法定下限每 4.4 年會提高約 1000 億。過去「去化」新增教育經費有以下途徑：

1. 12年國教
2. 降低每班學生人數
3. 增加每班教師編制
4. 節節升高的退撫支出(已踩剎車)
5. 充裕水電
6. 網路與資訊建設(這一輪尚閒置)
7. 為國中小學生每班教室裝冷氣
8. 新冠肺炎疫情期間，買了大量的平板電腦
9. 不排富，定額補助私立大學生與高中生學費
10. 近年大量以津貼(教育券)方式補助學前教育

此時推動學前教育公共化，公校導入自主學習，正是時機：

1. 應修改《教育經費編列與管理法》建置中央教育發展基金。
2. 中央與地方政府應分工合作配置學前教育公共化之經費––透過教育經費基本需求差短補助，各縣市負擔公共學前教育的基本部分，其差短部分由行政院一般教育補助中予以補足。

我們建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」

其作用為：

1. 中央的財源可以支持地方的教育需求。
2. 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
3. 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
4. 每年教育經費法定下限得以滿足。
5. 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。

二、潛在的問題

(一)無法合理分配中央與地方的教育經費應分擔數

目前分配中央與地方教育經費分擔應採行的三原則：

1. 承認過去的分配有其背景因素，所以只處理增量部分。
2. 承認造成教育經費增量的原因乃是中央與地方各自的財源(不含舉債與鑄幣)增長的結果，由於財源增長幅度不同，可依其權重分配增量。
3. 承認中央與地方財源增量，對於教育的「支付責任」不同，仍依其不同的「教育財政責任」折算其「增量分配數」。

可持續的方案應該是：中央與地方政府教育經費增量分配：依據中央與地方政府各自「財源增量佔總增量之比重×教育佔支出之比重」分配。
財源增量貢獻度，中央與地方之比為：4.88比1
教育支出佔總支出比重，中央為12.09%，地方為32.42%
增量分配權重中央為(4.88/5.88)×0.1209=0.10034
增量分配權重地方為(1/5.88)×0.3242=0.05514
中央教育經費增量分配比率為：64.54%
地方教育經費增量分配比率為：35.46%

此方案的長期影響如右圖：

1. 7 年後中央佔教育經費的一半
2. 83 年後中央佔教育經費的 60%
3. 900 年後中央佔教育經費的 64%
4. 無限多年後中央佔教育經費的 64.54%

但主計總處堅持中央政府教育經費應分擔比例固定在總分擔數的 46.79% 。

(二)地方政府編列的教育經費，已經追不上基準委員會核定的應分擔數

地方政府教育經費應分擔數(單位:億)
95年	96年	97年	98年	99年	100年	101年	102年	103年	104年	105年	106年	107年	108年	109年	110年	111年	112年	113年	114年
2254	2334	2403	2456	2486	2503	2527	2565	2659	2827	2903	3106	3210	3310	3386	3476	3591	3800	4099	4447

年份	108年	109年	110年	111年
法定下限	6215	6358	6543	6759
決算金額	6406	6785	7227	7446
地方決算	3677	3978	4361	4415
地方比重	57.40%	58.63%	60.34%	59.29%
中央比重	42.60%	41.37%	39.66%	40.71%

但是教育經費決算(實際執行後果)，中央政府的教育經費分擔比重，每年減 0.5% ；地方政府的教育經費分擔比重，每年增加 0.5% 。對照新增財源主要是發生在中央，此狀態不可持續。但如果地方增加的 0.5% 主要是來自行政院一般教育補助，則目前的運作又變得可以持續。

(三)地方編列教育經費跟不上，但教育決算卻能超過法定下限的原因

1. 一般教育補助編在中央，決算卻發生在地方。
2. 行政院特別預算中的教育支出，預算處理不計入 23% 。
3. 教師課稅收入 100 億/年，專用於特定項目教育支出，理論是不計入 23% 。但剝離困難，未追蹤是否依約照做。

一般教育補助應揭露於基準委員會。

(四)相同的支出項目，現在的單價比以前更貴

1. 博士生：新通過《教育部博士生獎學金補助計畫作業要點》五年要投入 41 億，維持博士生的規模。
2. 如右圖所示，國中小學生每年單位成本快速攀高：
   • 2000年台灣實施《教育經費編列與管理法》後，政府教育經費和政府收入掛勾，和教育量體脫勾。
   • 國中每生單位成本高於國小每生單位成本，但差距在逐年縮小。
   • 2012年後，教育部開始合計國中小每生單位成本。
   • 過去十年國中小學生單位成本每年顯著成長，原因是教育經費增加、學生量體減少。
   • 2018年全台國中小學生的單位成本首度升破 18萬/年，2019年全台國中小學生的單位成本是 18.9萬/年，2021年破 20萬/年。
   • 依振鐸學會辦理機構實驗教育(2013~2021)，高國中小實施自主學習之學生單位成本，新冠疫前落在每生每年 18 萬，新冠疫後落在每生每年 20 萬，我國實在是有開始在現場大規模推廣自主學習之財務可行性，惟教師文化與教育行政制度，尚有須微調配合之處。

     勞基法 base 的「自主學習典範」(教師月薪 4.5 萬外加勞保健保勞退，一個月年終，師生比 1:7)，學生單位成本是 18萬/年 ，成分如下：

     1. 導師：10.3萬/生．年(57%)
     2. 教室折舊：0.14萬/生．年(0.8%)
     3. 選修/組課：6萬/生．年(33.3%)
     4. 行政支出：1.58萬/生．年(8.8%)

     主要是因為實施「班本課程」，再加上導師、家長、同學、合作課程共同分擔課務，使得成本下降。

3. 傳統教學典範下，維持相同規模的教育成本也變貴
   
   • 右圖是研究 2018 與 2022 兩年的台灣各地方政府的教育決算。
   • 迴歸曲線取二次函數相關。
   • 剔除台北市之後，各縣市的教育支出呈現幾乎完美的迴歸曲線。
   • X 軸以教學人力(須多少老師教完課綱)，代表一個縣市的教育規模。
   • Y 軸是該縣市當年的決算教育支出。
   • 磚紅線代表 2018 年的迴歸曲線。
   • 藍色線代表 2022 年的迴歸曲線。
   • 單位教學人力(政府基本的教育義務)對應的成本系統性攀高。

三、教育基本需求應納入「自主學習支援人力」

(一)2023年基準委員會上提案

案由：
建請本委員會開始研議教育經費基本需求加入「自主學習支援人力」。
提案委員：丁志仁，謝國清

說明：

1. 台灣公校教育當前面臨的三大危機：生成式 AI 帶來的傳統公校教育發生「價值沈沒」，新生兒縮減潮，體制外教育對「自辦義務教育」的正當性爭奪。
2. 教育基本需求內涵人力部分除「教學人力」、「行政人力」外新增「自主學習支援人力」 0.1C(C 指班級數)，並進行試算。
3. 列舉自主學習教學人力使用場景，初為 12 項，後增到 16 項，如：
   1. 組課：老師協助同學組課(老師提供大量的陪伴、OST)。
   2. 社團：依同學興趣與性向組織社團。
   3. 選修：提供選修課。
   4. 達人教學支援：開門辦教育，將鐘點費用於教學支援人員，如家長、各行業達人，來分享職涯或生涯的人生經歷。
   5. 雙老師制度：兩位老師彼此配合，帶動學生自學、組內共學、組間互學、教師導學。
   6. 家長參與教育事務：系統性導入家長說課、備課、參與治理學習。
   7. 混搭三種資源：設籍學校上課、參與實驗教育、家長運用學習資源(如社教館所)支持同學學習。
   8. 行動學習：包含學生策畫、群學、移地三元素的學習活動。
   9. 參訪：學生參與策畫參訪。
   10. 場域實習：讓十六歲以上在學生，進入工作職場實習或以師徒制跟隨達人實習。
   11. 主題備課：老師決定範圍，同學決定具體報告主題，老師陪伴同學預演，並提供指導。
   12. 補救教學：運用以上原則，用於補救教學，可運用校外人力。
   13. 市集：規畫跨校的學習市集。
   14. 共同觀影並討論：由小組或學習社群共同觀看影片，分析影片，並在映後舉行討論。
   15. 編輯報紙：約定主題與時間區間，由同學共同蒐集素材，並編輯成報紙，上台發表，互相觀摩成長。
   16. 說故事：同學先蒐集各種廣告、業配文中的故事哏，討論分析後，進行再創作，如變成微劇本。
4. 補助操作：
   • 有縣市以部分的學校網絡試辦，錢就不用扣回去。
   • 指導費用按目前的核支作業要點處理：校內講師鐘點費比照備課分享最高上限八百。
   • 條件○：學校願意讓部分班級(老師願意)二到三節以上連排，可以用於：學校正課時段、週六日、課後留校時段、寒暑假，均可核結。
   • 條件一：學生參與自己的學習治理，如：組課…，請參考上一段的使用場景列舉。
   • 條件二：讓同學群學，最低標準為：有發表的分組討論，社團。

結果：主計總處與國發會代表反對，因會議採共識決，所以未通過。但主席潘部長打配合：裁示「國教署對『自主學習支援人力納入教育經費基本需求』」一案，辦理委託研究，研究成果提委員會 113 年度研究小組及委員會議討論。」</p>

(二)國教署國中小組偏遠暨創新科選定項目，在實驗教育中先行辦理

	補助項目	補助對象	大致基準	備註
學 習 資 源	1.組課共學	學校、機構、團體、自學生	1. 學校在現有的補助基準下外加 10% 2. 其他對象以每生每學期 1.2 萬為上限 3. 支應項目：出席費、諮詢費、鐘點費、 講座鐘點費、勞工保險費、勞工自行提撥 之退休金及代理教師或非公教人員平安保 險之保險費、印刷費、交通費、住宿費、 膳費、場地費、教材教具費、資料集費、 學生平安保險之保險費、全民健康保险補 充保險費及雜支，或其他相關必要費用。 4. 講師費提高到每節 2000 元
	2.共組同好社團	學校、機構、團體、自學生
	3.開設適性選修課程	學校、機構、團體、自學生
	4.專家、達/職人教學支援	學校、機構、團體、自學生
	5.場域實習	學校、機構、團體、自學生
輔 導 資 源	1.聘用專業輔導人士	學校、機構、團體、自學生
	2.輔導師資養成/增能研習(輔導人才增能研習)(註1)	實驗教育學校 / 機構 / 團體
	3.特殊療育(如藝術治療)課程、活動(註2)	學校、機構、團體、自學生

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