與教育部鄭部長討論

出自福留子孫
在2024年7月10日 (三) 12:14由丁志仁對話 | 貢獻所做的修訂版本

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2024.07.10

關於教育經費

一、教育經費法定下限自然上漲

右圖是民國 95~114 年,政府年收入與教育經費之間的變化:

  1. 我國法律對政府編列教育預算定有下限,只能編更高,不能編更低。這個下限以政府前三年歲入淨額乘以一定比例,此比例在民國 100 年是 21.5% ,目前是 23% 。
  2. 台灣政府的租稅負擔率常年佔 GDP 的 13%
  3. 歲入淨額不含舉債收入,教育經費沒有要舉債辦教育。
  4. 由於這種制度設計,只要政府收入增加(不管支出是不是也增加),教育經費編列下限就會跟著水漲船高。
  5. 最上方為政府歲入,唯一的凹陷是 2008 金融海嘯,除金融海嘯外政府收入會自然成長。如民國 92 年是 1.85 兆, 112 年增為 3.89 兆二十年間增加 20409 億。
  6. 造成教育經費數量及增長斜率約為政府歲入的 ⅕ ,教育經費長期而言年增 228 億,每 4.4 年要增加約 1000 億,如果以現在的增幅,每兩年教育經費的應分擔數兩年就會增加 1000 億。
  7. 教育經費下限在民國 95 年是 4019 億,二十年後的民國 114 年是 8357 億。增加了 4338 億。
  8. 行政院一般教育補助一直維持在每年 500~600 億(均貧富)。

由於政府歲入逐年升高,過去 20 年間,教育經費法定下限每 4.4 年會提高約 1000 億。過去「去化」新增教育經費有以下途徑:

  1. 12年國教
  2. 降低每班學生人數
  3. 增加每班教師編制
  4. 節節升高的退撫支出(已踩剎車)
  5. 充裕水電
  6. 網路與資訊建設(這一輪尚閒置)
  7. 為國中小學生每班教室裝冷氣
  8. 新冠肺炎疫情期間,買了大量的平板電腦
  9. 不排富,定額補助私立大學生與高中生學費
  10. 近年大量以津貼(教育券)方式補助學前教育

此時推動學前教育公共化,公校導入自主學習,正是時機:

  1. 應修改《教育經費編列與管理法》建置中央教育發展基金。
  2. 中央與地方政府應分工合作配置學前教育公共化之經費––透過教育經費基本需求差短補助,各縣市負擔公共學前教育的基本部分,其差短部分由行政院一般教育補助中予以補足。

我們建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為:「中央政府得設立中央教育發展基金,應專帳管理,教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金,供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」

其作用為:

  1. 中央的財源可以支持地方的教育需求。
  2. 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算,使跨年規畫容易落實。
  3. 可以管理公庫財源,也可以管理非公庫財源。
  4. 每年教育經費法定下限得以滿足。
  5. 運用經費時不必急於每年用光,撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。

二、潛在的問題

(一)無法合理分配中央與地方的教育經費應分擔數

目前分配中央與地方教育經費分擔應採行的三原則:

  1. 承認過去的分配有其背景因素,所以只處理增量部分。
  2. 承認造成教育經費增量的原因乃是中央與地方各自的財源(不含舉債與鑄幣)增長的結果,由於財源增長幅度不同,可依其權重分配增量。
  3. 承認中央與地方財源增量,對於教育的「支付責任」不同,仍依其不同的「教育財政責任」折算其「增量分配數」。

可持續的方案應該是:中央與地方政府教育經費增量分配:依據中央與地方政府各自「財源增量佔總增量之比重×教育佔支出之比重」分配。
財源增量貢獻度,中央與地方之比為:4.88比1
教育支出佔總支出比重,中央為12.09%,地方為32.42%
增量分配權重中央為(4.88/5.88)×0.1209=0.10034
增量分配權重地方為(1/5.88)×0.3242=0.05514
中央教育經費增量分配比率為:64.54%
地方教育經費增量分配比率為:35.46%

此方案的長期影響如右圖:

  1. 7 年後中央佔教育經費的一半
  2. 83 年後中央佔教育經費的 60%
  3. 900 年後中央佔教育經費的 64%
  4. 無限多年後中央佔教育經費的 64.54%


但主計總處堅持中央政府教育經費應分擔比例固定在總分擔數的 46.79%

(二)地方政府編列的教育經費,已經追不上基準委員會核定的應分擔數

地方政府教育經費應分擔數(單位:億)
95年96年97年98年99年100年101年102年103年104年105年106年107年108年109年110年111年112年113年114年
22542334240324562486250325272565265928272903310632103310338634763591380040994447


年份108年109年110年111年
法定下限6215635865436759
決算金額6406678572277446
地方決算3677397843614415
地方比重57.40%58.63%60.34%59.29%
中央比重42.60%41.37%39.66%40.71%

但是教育經費決算(實際執行後果),中央政府的教育經費分擔比重,每年減 0.5% ;地方政府的教育經費分擔比重,每年增加 0.5% 。對照新增財源主要是發生在中央,此狀態不可持續。但如果地方增加的 0.5% 主要是來自行政院一般教育補助,則目前的運作又變得可以持續。

(三)地方編列教育經費跟不上,但教育決算卻能超過法定下限的原因

  1. 一般教育補助編在中央,決算卻發生在地方。
  2. 行政院特別預算中的教育支出,預算處理不計入 23% 。
  3. 教師課稅收入 100 億/年,專用於特定項目教育支出,理論是不計入 23% 。但剝離困難,未追蹤是否依約照做。
一般教育補助應揭露於基準委員會。

(四)相同的支出項目,現在的單價比以前更貴

  1. 博士生:新通過《教育部博士生獎學金補助計畫作業要點》五年要投入 41 億,維持博士生的規模。
  2. 如右圖所示,國中小學生每年單位成本快速攀高:
    • 2000年台灣實施《教育經費編列與管理法》後,政府教育經費和政府收入掛勾,和教育量體脫勾。
    • 國中每生單位成本高於國小每生單位成本,但差距在逐年縮小。
    • 2012年後,教育部開始合計國中小每生單位成本。
    • 過去十年國中小學生單位成本每年顯著成長,原因是教育經費增加、學生量體減少。
    • 2018年全台國中小學生的單位成本首度升破 18萬/年,2019年全台國中小學生的單位成本是 18.9萬/年,2021年破 20萬/年。
    • 依振鐸學會辦理機構實驗教育(2013~2021),高國中小實施自主學習之學生單位成本,新冠疫前落在每生每年 18 萬,新冠疫後落在每生每年 20 萬,我國實在是有開始在現場大規模推廣自主學習之財務可行性,惟教師文化與教育行政制度,尚有須微調配合之處。
      勞基法 base 的「自主學習典範」(教師月薪 4.5 萬外加勞保健保勞退,一個月年終,師生比 1:7),學生單位成本是 18萬/年 ,成分如下:
      1. 導師:10.3萬/生.年(57%)
      2. 教室折舊:0.14萬/生.年(0.8%)
      3. 選修/組課:6萬/生.年(33.3%)
      4. 行政支出:1.58萬/生.年(8.8%)
      主要是因為實施「班本課程」,再加上導師、家長、同學、合作課程共同分擔課務,使得成本下降。
  3. 傳統教學典範下,維持相同規模的教育成本也變貴
    • 右圖是研究 2018 與 2022 兩年的台灣各地方政府的教育決算。
    • 迴歸曲線取二次函數相關。
    • 剔除台北市之後,各縣市的教育支出呈現幾乎完美的迴歸曲線。
    • X 軸以教學人力(須多少老師教完課綱),代表一個縣市的教育規模。
    • Y 軸是該縣市當年的決算教育支出。
    • 磚紅線代表 2018 年的迴歸曲線。
    • 藍色線代表 2022 年的迴歸曲線。
    • 單位教學人力(政府基本的教育義務)對應的成本系統性攀高。

(五)如果不能維持財政紀律,保障教育經費將受政治攻擊

三、教育基本需求應納入「自主學習支援人力」

(一)2023年基準委員會上提案

案由:
建請本委員會開始研議教育經費基本需求加入「自主學習支援人力」。
提案委員:丁志仁,謝國清

說明:

  1. 台灣公校教育當前面臨的三大危機:生成式 AI 帶來的傳統公校教育發生「價值沈沒」,新生兒縮減潮,體制外教育對「自辦義務教育」的正當性爭奪。
  2. 教育基本需求內涵人力部分除「教學人力」、「行政人力」外新增「自主學習支援人力」 0.1C(C 指班級數),並進行試算。
  3. 列舉自主學習教學人力使用場景,初為 12 項,後增到 16 項,如:
    1. 組課:老師協助同學組課(老師提供大量的陪伴、OST)。
    2. 社團:依同學興趣與性向組織社團。
    3. 選修:提供選修課。
    4. 達人教學支援:開門辦教育,將鐘點費用於教學支援人員,如家長、各行業達人,來分享職涯或生涯的人生經歷。
    5. 雙老師制度:兩位老師彼此配合,帶動學生自學、組內共學、組間互學、教師導學。
    6. 家長參與教育事務:系統性導入家長說課、備課、參與治理學習。
    7. 混搭三種資源:設籍學校上課、參與實驗教育、家長運用學習資源(如社教館所)支持同學學習。
    8. 行動學習:包含學生策畫、群學、移地三元素的學習活動。
    9. 參訪:學生參與策畫參訪。
    10. 場域實習:讓十六歲以上在學生,進入工作職場實習或以師徒制跟隨達人實習。
    11. 主題備課:老師決定範圍,同學決定具體報告主題,老師陪伴同學預演,並提供指導。
    12. 補救教學:運用以上原則,用於補救教學,可運用校外人力。
    13. 市集:規畫跨校的學習市集。
    14. 共同觀影並討論:由小組或學習社群共同觀看影片,分析影片,並在映後舉行討論。
    15. 編輯報紙:約定主題與時間區間,由同學共同蒐集素材,並編輯成報紙,上台發表,互相觀摩成長。
    16. 說故事:同學先蒐集各種廣告、業配文中的故事哏,討論分析後,進行再創作,如變成微劇本。
  4. 補助操作:
    • 有縣市以部分的學校網絡試辦,錢就不用扣回去。
    • 指導費用按目前的核支作業要點處理:校內講師鐘點費比照備課分享最高上限八百。
    • 條件○:學校願意讓部分班級(老師願意)二到三節以上連排,可以用於:學校正課時段、週六日、課後留校時段、寒暑假,均可核結。
    • 條件一:學生參與自己的學習治理,如:組課…,請參考上一段的使用場景列舉。
    • 條件二:讓同學群學,最低標準為:有發表的分組討論,社團。

結果:主計總處與國發會代表反對,因會議採共識決,所以未通過。但主席潘部長打配合:裁示「國教署對『自主學習支援人力納入教育經費基本需求』」一案,辦理委託研究,研究成果提委員會 113 年度研究小組及委員會議討論。」</p>

(二)國教署國中小組偏遠暨創新科選定項目,在實驗教育中先行辦理(一石二鳥)

補助項目 補助對象 大致基準 備註



1.組課共學 學校、機構、團體、自學生

1. 學校在現有的補助基準下外加 10%
2. 其他對象以每生每學期 1.2 萬為上限
3. 支應項目:出席費、諮詢費、鐘點費、
講座鐘點費、勞工保險費、勞工自行提撥
之退休金及代理教師或非公教人員平安保
險之保險費、印刷費、交通費、住宿費、
膳費、場地費、教材教具費、資料集費、
學生平安保險之保險費、全民健康保险補
充保險費及雜支,或其他相關必要費用。
4. 講師費提高到每節 2000 元

2.共組同好社團 學校、機構、團體、自學生
3.開設適性選修課程 學校、機構、團體、自學生
4.專家、達/職人教學支援 學校、機構、團體、自學生
5.場域實習 學校、機構、團體、自學生



1.聘用專業輔導人士 學校、機構、團體、自學生
2.輔導師資養成/增能研習(輔導人才增能研習)(註1) 實驗教育學校 / 機構 / 團體
3.特殊療育(如藝術治療)課程、活動(註2) 學校、機構、團體、自學生

但是此事仍面臨以下變數:

  1. 推動自主學習的政策方向會不會再轉變?
  2. 整個方案能否得到部內預算支持?
  3. 地方政府是否有誘因編列相應的配合款?
  4. 將補助對象細化到個人,在請款、核結是否有足夠的專業人力支持作業?

(三)國教署國中小組課程科補助「自主學習帶領者培力計畫」

  1. 一、從傳統學習到符合現行政策的自主學習有過渡期,教師需要學習轉型,亦即現場教師需額外付出時間心力來學習、研究和規劃課程。
  2. 二、為鼓勵現場教師轉型與自我提升的意願,期望可投入經費補助支持現場教師。惟相關經費撥付須符合一定條件,爰需進行核結模式的研擬,先行經由實驗學校試驗可行性,進一步推廣至一般公立學校。
  3. 三、本計畫透過連結體制內的教師社群,包括社區大學總計210位教育工作者、及補助22縣市政府精進計畫共計134個跨校(區)社群/策略聯盟,並嘗試運用福格行為建置聯絡網,以建立連結增進交流並突破同溫層困境。目前自主學習課程樣態已新增至15種,並擇定5種樣態,擬於實驗教育領域中嘗試施行。期望由傳統學習漸次構築教師導學、學生自學、分組內外相互學習等多元互動模式,以建立起自主學習典範。
學習演進階段傳統學習過渡階段(已在都會區學校實施)
圖示傳統典範下的師承關係

自主學習典範 (共振模式)

學生學習樣態教師檯上授課、學生檯下聽講、教師布置作業、評量學生自學、組內共學、組間互學(發表)、教師導學
教師新增工作學生自學並非自己學,尚需透過教師額外引導,爰新增以下工作:
1.引進教學資源(專家、達人入校)
2.催化同學選題(自學)
3.催熟討論與準備(組內、間)
4.陪伴預演(發表)
5.嚮導同學的發表活動
經費來源目前基本需求設算需要新增自主學習人力核結

(四)原擬今年再進行委員提案維持政策訊號與推進動能

案由:
建請本委員會開始研議教育經費基本需求加入「自主學習支援人力」。
提案委員:丁志仁,蕭東原

但昨天教育部綜規司來協調:將提案改列報告事項,理由有有三:

  1. 7.11 有非執政縣市來開會,怕他們借題發揮,用我們的提案將明年教育經費定案拖過 7 月, 8 月立院開臨時會,修改「財政收支劃分法」,情勢一複雜化,明年的教育經費就很難編了。
  2. 委員中有學院派的統計學家,怕他們質疑我們提案的統計學基礎不夠完備。
  3. 部長那天後面有黨政協商,增加臨時動議,部長時間不夠。放在前面的報告事項,方便部長進行裁示。

四、建請部長可否於明日裁示

  1. 肯定國教署國中小組推進學生自主學習的努力,並予以預算支持。請高中職組也參與研議。
  2. 繼續以「自主學習支援人力納入一般性教育補助」為長期目標,但維持容易認定與施行者先行,項目再逐漸研議擴大;實驗教育先行,體制學校跟上;特定教育補助先行,一般性教育補助在適當時機,逐步納入,漸次擴大。
  3. 研議以「教育機會均等」、「適性」、「揚才」、「支援終身學習」的增量去界定「教育品質指標」。而非以「應試教育下的分數」增量去定義教育品質指標,將導致「教授教科書典範」的「教育品質」會高於「帶領自主學習典範」。並根據獲共識的「教育品質指標」在現場展開實證型研究。



教育現場加速走向自主學習典範之必要

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