國教署員額編制準則之規定與教育基本需求教學行政人力關係案/期末報告

委託機關：教育部綜合規畫司

承辦單位：中華民國振學學會

執行期程：102 年 9 月 16 日至 102 年 12 月 15 日

計畫主持人：丁志仁(振鐸學會常務理事)

中華民國 102 年 12 月 15 日

壹、本案緣起…………………………………………………… 1

貳、研究進行方法………………………………………………

參、重要結論……………………………………………………

肆、建議…………………………………………………………

伍、附錄

附件一、會議紀錄……………………………………………

本案緣起

依據 102 年 7 月 30 日行政院教育經費基準委員會 102 年度第2次會議決議：「為了解一般性補助款教育員額設算公式之教學人力設算係數與『國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則』規定之國民中、小學每班配置教師人數兩者間之對應情況等問題，請綜規司會同國民及學前教育署進行研究，並於3個月後提出完整之報告供本委員會委員瞭解」辦理。

故教育部綜規司於 102 年 8 月委請中華民國振鐸學會自 102 年 9 月 16 日起至 102 年 12 月 15 日間進行本案之研究。

本文中《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》簡稱為「員額編制準則」，「行政院教育經費基本需求設算教學人力與行政人力設算係數」簡稱為「教育基本需求教學行政人力」。

研究進行方法

一、組成諮詢小組：

成員包括計畫主持人、教育部代表、行政院主計總處代表及相關方面專家。

二、文獻探討

國民教育基本需求試算研究及其參考文獻 23 種：教育部委托新北市教育局進行研究，民 102 年 3 月。
《教育經費編列與管理法》，民 100 年版。
行政院教育經費基準委員會民 102 年會議紀錄。
《國民教育法》，民 100 年版。
《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》，民 101 年版。
《教育部補助國民中小學調整教師授課節數及導師費實施要點》，民 101 年版。
《教育部補助國民中小學調整教師授課節數及導師費實施要點執行補充說明》，民 101 年版。

三、召開諮詢小組會議：

商討專兼任教師配置與現場員額之影響。詳見附件一。

四、拜訪國民及學前教育署：

了解國民及學前教育署目前建置學校員額資料庫與提高國小教師員額經費挹注情形。

重要結論

一、員額編制準則與教育基本需求教學行政人力之不同

(一)本質性不同

用途差異：
- 教育基本需求試算教學、行政人力採結果論，政府給一筆金額，讓國民教育把課教完，把事辦完。其使用對象為「縣、市」。
- 國中小員額編制準則採程序論，成立一所國小要多少人，要那些人。其使用對象為「學校」。
員額編制準則不考慮薪資，基本需求教學行政人力須考量各縣平均薪資不同，以求出基本需求。
員額編制準則中，「員額」與專兼任教師比例無關。一校之編制表確定，其員額即算固定，不論兼任教師比重多少，均不影響該校之員額。而基本需求中教學、行政人力之數字則深受兼任教師比重之影響。兼任教師之比重越重，其算出來的基本需求數字會越小。

(二)內涵不同

對於班級數目變大時，員額編制準則仍維持固定之每班員額成長比率，而教育基本需求教學行政人力則教學人力部分仍維持固定之每班員額成長比率，調降行政人力部分之每班員額成長比率。
目前教育基本需求試算，不含住宿生輔導員、運動教練、工友等人員。
目前教育基本需求試算，兼任教師仍以總額的 3% 計算，而員額編制準則中則將兼任人員比例上限定為 5% 。但在課稅配套實施的前三年，兼任人員的比例則遠超過 5% (參考國民教育基本需求試算研究案實查結果)。

(三)法源不同

教育基本需求試算之法源為《教育經費編列與管理法第九條第十條》。
員額編制準則之法源為《國民教育法第十條》。

二、員額編制準則與教育基本需求教學行政人力之關聯

兩者皆包含校長、主任、組長、教師、職員。
兩者皆使用「應有員額」之概念，給予縣市實際調配員額之空間，並不依現場員額調配與聘雇狀況，修改「應有員額」數值。
由於皆使用應有員額之概念，在以下兩個條件下，兩者可進行數值比較：
- 剔除不同薪資之考量。由於員額編制準則無薪資因子，而教育基本需求教學行政人力有薪資因子，故須剔除薪資因子，兩者方可比較。
- 有專任教職員與兼任教職員之間之等化準繩。由於員額編制準則之員額數值不受專兼任比例影響，而教育基本需求教學行政人力受專兼任比例影響，故須有合理的幾位兼任人力可等化為一位專任人力，兩者方可進行數值比較。

三、目前暫無可靠之學校實際員額資料庫

目前四種政府資料庫，對學校實際員額之掌握皆有不足之處；

教育部統計處年度統計資料在「國民教育基本需求試算研究案」中與現場實查數目有若干出入，且與特教通報網時點不一致。
高師大的師資統計年報，其對非教師的數字不準確。
公保處加保教育人員之資料庫，對未加保人員無資料。
國民及學前教署建置之「教育部全國中小學教師員額系統」：
- 一所一所學校由地方政府填報。
- 重點在算準各校的員額編制表。
- 由員額編制表再分項調查員額編制表內之正式教師人數與非正式教師人數。
- 員額編制表外再擴及中央政府與地方政府各類專案挹注之額外學校人力。
- 對職員及其他學校人力之調查僅聊備一格，不再去區分幹事、工友、校護、營養師、教練等不同性質之人力。

上述四種資料庫，以國民及學前教署建置之學校員額資料庫最有機會準確接近現場員額，惟如欲用以掌握現場員額，作為數學模型與政策之依據，有三點需要加強：

職員之調查必須分類。
目前國民及學前教署是以 Project Base 之型態委託某大學團隊進行，而非國民及學前教署之固定業務，作業難以標準化並且不能確保長期持續進行。
仍須提供現場誠實填答的激勵因素，如以定期現場實查為配套。

四、行政院與教育部之經費挹注正降低現場代課教師比例

源於教師課稅配套以鐘點費計算：

每年國中小教師課稅76億，以人事費方式回補給國中小、幼稚園教師。
回補之人事費以鐘點費計算，而不以專任教師員額計算。
現有國中小、幼稚園編制內合格教師，雖已吸收回補人事費之增加導師費、降低每週授課節數部分；但依《教育部國民及學前教育署補助國民中小學調整教師授課節數及導師費實施要點》對增加之鐘點費處理方式，原校教師回兼超鐘點為處理順位最低之方式，順位低於聘請代課、兼任教師。

以上三項操作的結果是導致教學現場代課、兼任教師比例大增。

然上述問題可使用以下方法加以緩解：

由於少子女化，每年現場教學員額均會減少。如行政院教育基本需求設算將現場員額之減少，優先用於減少聘請代課、兼任教師，而不是減少編制內教師，則教學現場代課、兼任教師之比例即可逐年下降。
如明年教學現場減員將達 3520 員，其中 2600 人並不用來減少編制內教師，而是用以提高教學人力計算係數，而所提高之教師人力是以專任教師薪資與獎金計算，教學現場所需外聘之代課、兼任教師比例便自然減少。
由於十二年國教免學費補助，最後增加排富條款，導致學費補助節省 25 億，此 25 億其中 10 億即用於提高國小教師員額，補助地方政府聘用正式國小教師。
教育部與國教署擬調整《教育部補助國民中小學調整教師授課節數及導師費實施要點》或其執行補充說明，將課稅配套回補之鐘點費，原校教師回兼超鐘點調高其處理順位，聘請代課、兼任教師調低其處理順位，以利教學現場優先使用合格教師。依國教署預估此舉將能把現場代理代課教師之比例由 9.58% 再降至 5.01% 。
為配合上述兩點之管控，國教署另推動「教育部全國中小學教師員額系統」，由地方政府填列各校編制內外之教師員額。

建議

一、對教育基本需求設算之建議

在未來十年少子女化促使教學現場持續減員之過程中，每年皆提取部分應減員額，用以提高高國中小教師人力設算係數，最終教學人力係數調整至國小每班 1.6 ，國中每班 2.072 ，縣立高中職每班 2.375 。
兼任人員比例，最終調整至全部人員的 6% ，其聘僱成本估為專任教師之二分之一。同時鼓勵教學現場對不同之人力部位(如教學人力部位、繕打之人力部位)，使用不同的人力成本。
推動混齡教學，並納入設算模型，以促使現場實施混齡教學。
另設完全中學之設算標準，但以增加行政協助之減課空間為目標。
參考新推動之「教育部全國中小學教師員額系統」，輔以現場實查之方式，調整行政人力設算係數。

二、對員額編制準則之建議

仿教育基本需求之作法，以學校規模分級設置每班教師人數，以避免大型學校產生過高之員額。
兼任人員之控留比例，最終調整至全部人員的 6% 。
推動混齡教學，並納入員額編制準則，以促使現場實施混齡教學。
增定完全中學之員額標準。

三、對教育部之建議

再次推動「中小學人力重整與組織再造」，鼓勵教學現場對不同之人力部位(如教學人力部位、繕打之人力部位)，使用不同的人力成本。此番推動應與行政院人事行政局與主計總處共同推動。
由於教育部統計處之調查目的是「統計」，對計算教育基本需求精度不夠，建議對新推動之「教育部全國中小學教師員額系統」，進行以下五項調整，並做為日後行政院教育基本需求設算之數據基礎：
- 將職員之調查分類，而不是只調查職員的總人數。
- 增加調查學生人數，用以了解編班。
- 增加調查各縣市教職員平均薪資。
- 成為固定業務。
- 仍須提供現場誠實填答的激勵因素，如以定期現場實查為配套。

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