教育經費兩委員的作用與相關工具箱
丁志仁 2024.07.13
關於今天的課
一、復振台灣的教育常民政治
二、諸微社群
| 微社群 | 發起伙伴 | 均優 | 專案 | |
|---|---|---|---|---|
| 1 | 台灣教育常民政治作業系統 | 外事分組： 蔡杏芬、周玉靜、吳忠泰、林佑哲、沈潔伃 范智鈞 | 2024 | |
| 2 | 教育經費公共參與 | 丁志仁、林芸伍、沈潔伃、施采邑、游士賢 范智鈞 | 2024 | 兩委員會 |
| 3 | 近未來數位公民 | 丁志仁、林怡廷、蔡杏芬、林津羽、黃于庭 丁禾、吳文娟、蕭典義、沈若葳、陳玟瑾 孫賜萍、劉彥伯、林立傑、范智鈞 大陸：羅善文、李宛琦 | 2024 | 青年彈性學習 |
| 4 | 發展全民國防教育 | 任懷鳴、丁志仁、周樂生、張智堯、楊雨青 沈昱丞、謝建民、譚翰駿、趙奕瑋、李澤林 非經常：黃思宇、許武龍(哈爸)、周玉靜 待問： 謝旻諺 | 2024 | 青年彈性學習 |
| 5 | 不歪樓理財 | 丁志仁、蔡杏芬、林津羽、施采邑、譚翰駿 | 2024 | 青年彈性學習 |
| 6 | 自主學習帶領者培力 | 丁志仁、傅心怡、黃于庭、施采邑、游士賢 譚翰駿 | 2024 | 自帶培II |
| 7 | 動手學科學 | 丁志仁、林芸伍 | 2024 | 全民科學平台 |
| 8 | 改善實驗教育治理 | 丁志仁、施采邑、游士賢 | 2024 | 實驗教育 光譜平台 |
| 9 | 全球華人教育聯絡網 | 丁志仁、游士賢 知中分組：丁志仁、許喬語 | 2025 |
三、陪著大家為里程碑事件打一場仗
見本文「陸 / 三」
台灣教育經費
一、政府教育經費自然上漲
右圖是民國 95~114 年，政府年收入與教育經費之間的變化：
- 我國法律對政府編列教育預算定有下限，只能編更高，不能編更低。這個下限以政府前三年歲入淨額乘以一定比例，此比例在民國 100 年是 21.5% ，目前是 23% 。
- 台灣政府的租稅負擔率常年佔 GDP 的 13%
- 歲入淨額不含舉債收入，教育經費沒有要舉債辦教育。
- 由於這種制度設計，只要政府收入增加(不管支出是不是也增加)，教育經費編列下限就會跟著水漲船高。
- 最上方為政府歲入，唯一的凹陷是 2008 金融海嘯，除金融海嘯外政府收入會自然成長。如民國 92 年是 1.85 兆， 112 年增為 3.89 兆二十年間增加 20409 億。
- 造成教育經費數量及增長斜率約為政府歲入的 ⅕ ，教育經費長期而言年增 228 億，每 4.4 年要增加約 1000 億，如果以現在的增幅，每兩年教育經費的應分擔數兩年就會增加 1000 億。
- 教育經費下限在民國 95 年是 4019 億，二十年後的民國 114 年是 8357 億。增加了 4338 億。
- 行政院一般教育補助一直維持在每年 500~600 億(均貧富)。
由於政府歲入逐年升高，過去 20 年間，教育經費法定下限每 4.4 年會提高約 1000 億。過去「去化」新增教育經費有以下途徑：
- 12年國教
- 降低每班學生人數
- 增加每班教師編制
- 節節升高的退撫支出(已踩剎車)
- 充裕水電
- 網路與資訊建設(這一輪尚閒置)
- 為國中小學生每班教室裝冷氣
- 新冠肺炎疫情期間，買了大量的平板電腦
- 不排富，定額補助私立大學生與高中生學費
- 近年大量以津貼(教育券)方式補助學前教育
此時推動學前教育公共化，公校導入自主學習，正是時機：
- 應修改《教育經費編列與管理法》建置中央教育發展基金。
- 中央與地方政府應分工合作配置學前教育公共化之經費––透過教育經費基本需求差短補助，各縣市負擔公共學前教育的基本部分，其差短部分由行政院一般教育補助中予以補足。
我們建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」
其作用為：
- 中央的財源可以支持地方的教育需求。
- 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
- 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
- 每年教育經費法定下限得以滿足。
- 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。
但稅收增加漲在中央(佔 2/3)，但教育經費增加，主計總處堅持中央政府教育經費應分擔比例固定在總分擔數的 46.79% 。 所以有七八個縣市教育經費編列數常年跟不上應分擔數。
二、那到底教育經費有沒有到達或超過法定下限？
| 地方政府教育經費應分擔數(單位:億) | |||||||||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 95年 | 96年 | 97年 | 98年 | 99年 | 100年 | 101年 | 102年 | 103年 | 104年 | 105年 | 106年 | 107年 | 108年 | 109年 | 110年 | 111年 | 112年 | 113年 | 114年 |
| 2254 | 2334 | 2403 | 2456 | 2486 | 2503 | 2527 | 2565 | 2659 | 2827 | 2903 | 3106 | 3210 | 3310 | 3386 | 3476 | 3591 | 3800 | 4099 | 4447 |
| 年份 | 108年 | 109年 | 110年 | 111年 |
|---|---|---|---|---|
| 法定下限 | 6215 | 6358 | 6543 | 6759 |
| 決算金額 | 6406 | 6785 | 7227 | 7446 |
| 地方決算 | 3677 | 3978 | 4361 | 4415 |
| 地方比重 | 57.40% | 58.63% | 60.34% | 59.29% |
| 中央比重 | 42.60% | 41.37% | 39.66% | 40.71% |
但是教育經費決算(實際執行後果)，中央政府的教育經費分擔比重，每年減 0.5% ；地方政府的教育經費分擔比重，每年增加 0.5% 。對照新增財源主要是發生在中央，此狀態不可持續。但如果地方增加的 0.5% 主要是來自行政院一般教育補助，則目前的運作又變得可以持續。
地方編列教育經費跟不上，但教育決算卻能超過法定下限的原因
- 一般教育補助編在中央，決算卻發生在地方。
- 行政院特別預算中的教育支出，預算處理不計入 23% 。
- 教師課稅收入 100 億/年，專用於特定項目教育支出，理論是不計入 23% 。但剝離困難，未追蹤是否依約照做。
三、相同的支出項目，現在的單價比以前更貴
- 博士生：新通過《教育部博士生獎學金補助計畫作業要點》五年要投入 41 億，維持博士生的規模。
- 如右圖所示，國中小學生每年單位成本快速攀高：
- 2000年台灣實施《教育經費編列與管理法》後，政府教育經費和政府收入掛勾，和教育量體脫勾。
- 國中每生單位成本高於國小每生單位成本，但差距在逐年縮小。
- 2012年後，教育部開始合計國中小每生單位成本。
- 過去十年國中小學生單位成本每年顯著成長，原因是教育經費增加、學生量體減少。
- 2018年全台國中小學生的單位成本首度升破 18萬/年，2019年全台國中小學生的單位成本是 18.9萬/年，2021年破 20萬/年。
- 依振鐸學會辦理機構實驗教育(2013~2021)，高國中小實施自主學習之學生單位成本，新冠疫前落在每生每年 18 萬，新冠疫後落在每生每年 20 萬，我國實在是有開始在現場大規模推廣自主學習之財務可行性，惟教師文化與教育行政制度，尚有須微調配合之處。
- 勞基法 base 的「自主學習典範」(教師月薪 4.5 萬外加勞保健保勞退，一個月年終，師生比 1:7)，學生單位成本是 18萬/年 ，成分如下：
- 導師：10.3萬/生．年(57%)
- 教室折舊：0.14萬/生．年(0.8%)
- 選修/組課：6萬/生．年(33.3%)
- 行政支出：1.58萬/生．年(8.8%)
- 主要是因為實施「班本課程」，再加上導師、家長、同學、合作課程共同分擔課務，使得成本下降。
- 傳統教學典範下，維持相同規模的教育成本也變貴
- 右圖是研究 2018 與 2022 兩年的台灣各地方政府的教育決算。
- 迴歸曲線取二次函數相關。
- 剔除台北市之後，各縣市的教育支出呈現幾乎完美的迴歸曲線。
- X 軸以教學人力(須多少老師教完課綱)，代表一個縣市的教育規模。
- Y 軸是該縣市當年的決算教育支出。
- 磚紅線代表 2018 年的迴歸曲線。
- 藍色線代表 2022 年的迴歸曲線。
- 單位教學人力(政府基本的教育義務)對應的成本系統性攀高。
四、如果不能維持財政紀律，或升級教育典範，保障教育經費將受政治攻擊
1997 年連戰連手韋端凍結憲法 164 條的故事將重演。 當年的憲法規定：
- 教育、科學、文化支出佔中央支出的 15% 佔省支出的 25% 佔縣的 35% 以上。
- 含舉債
行政院教育經費基準委員會
- 決定教育經費的計算邏輯
- 決定教育經費的計算公式
- 決定次年教育經費編列的具體數字
一、應編多少？
- 歲入淨額平均值之23%
不含舉債 - 原住民族教育預算至少佔教育部之1.9%
- 特殊教育預算至少
- 佔教育部預算之4.5%
- 佔地方預算之5%
二、怎麼計算
(一)基本需求可以考慮的六個因子
(二)目前的基本需求計算公式
(三)應分擔數與一般教育補助
(四)地方不依應分擔數編教育經費就扣減一般教育補助
教育部教育經費分配審議委員會
- 每年教育經費中的活錢(1000億以上)，是透過這個機制在運作
- 依三百多個補助要點，驅動全國的教育
- 每兩年三百多個補助要點全部重審一輪
- 分四組實質審查(今年起可以機構委員可以派人代理)
- 高教組
- 國教組：從學前到高中
- 社教組
- 綜合組
- 每年開三次大會，通過各分組的付委審查結果，委員須親自出席不能代理
- 部次長的交辦事項，200 萬以下不必訂補助要點，都在三次大會中按慣例追認
- 委員沒有特權去要教育部補助給自己團體，只會優化補助要點，安排專案報告，絕不會干預個案。
教育經費要有比例保障，就要有比其他政事別預算，更高的財政紀律要求
成住壞空
- 用線上會議去麻木委員的審議強度(而且還是委員自己要求的)
- 多數委員不如文官與官員熟悉
- 相同項目的成本越來越貴，但文官不喜歡典範升級
最近的里程碑事件：開始研議教育經費基本需求加入「自主學習支援人力」
- 里程碑事件會帶動巨大的風口，過去四十年，教育社運中只會出現十二次。
- 自四個早期教育社運團體相繼成立：(1984~1989)：
- 振鐸(1984年成立)：中華民國振鐸學會：是由一群中華台灣的中小學教師發起籌組的社團組織，1984年先在戒嚴期間活動；解嚴後於1989年6月11日依人團法設立，宗旨為教育改革與教師進修，致力於教育改良理論與實務。
- 人本(1985年成立)：人本教育文教基金會，名稱由來為其中心思想：「教育應該以人為本」。推動教育正常化及協助家長處理校園體罰與性別平等事件而在社會大眾之中獲得關注。並創辦森林小學實驗教育來落實該組織教育改革理念。
- 教師人權促進會(1987年成立)：宗旨是「推動教育改革、保障教師權益，維護教師尊嚴，尊重學術自由」，也發布了「教師人權宣言」，促進教師法成立。
- 主婦聯盟教育委員會(1989年成立)：結合關心教育的家長，共同關心學校教育與教育政策，提升教育品質，並普及學習權與父母教育權的觀念。
- 台灣教育隨即進入「常民政治」推動時代，並經歷了以下十二個里程碑事件：
過去四十年，台灣教育共發生了十二次的里程碑事件，這些里程碑事件的選擇標準如下：
- 由一或多個明確的事件構成
- 提供巨大的常民政治參與空間
- 改變了台灣教育的制度或生態
目前看來以下的里程碑事件，透過「走出戒嚴」「走向公共」「公共教育典範轉移」，配合台灣走向「多元社會」的總潮流，幫助台灣有序地進行當代適應。
台灣教育十二個里程碑事件簡述
| 事件 | 年份 | 運作機構 | 重要參與者 | 簡述 | 影響 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | 大學法修法 | 1987 ~1994 |
大學教育 改革促進會 |
謝長廷、賀德芬、王九逵、陳滌清、王顯達、 |
1.由臺大、央大、成大、清華等教授成立促進會 |
1.大學自治，校長遴選 |
| 2 | 四一○遊行 | 1994 | 遊行籌 備團隊 人本教育 基金會 |
黃武雄等 |
台灣民間團體於 1994.4.10 發起大遊行活動，並 |
1. 促成政府成立行政院教改會 |
| 3 | 行政院教育改 革審議委員會 |
1994 ~1996 |
審議委員會 |
李遠哲、劉兆玄、林清江、黃榮村、曾憲政 |
摩仿日本臨教審，1994年9月21日於行政院成立為期 |
1. 使教育改革成為官方立場 |
| 聯絡人系統 | 曾憲政 | |||||
| 4 | 家長會法治化 | 1989 ~1994 |
主婦聯盟 |
李美玲、竺鳳鳳、劉雲英、呂美鸞、萬佩萱 |
主婦聯盟教育委員會推動，起草「台北市中小學學生 |
1.之後台灣各級家長團體紛紛成立 |
| 5 | 師資改革 | 1989 ~1995 ~1999 |
振鐸學會 教師人權 促進會 |
謝長廷、丁志仁、石文傑、吳忠泰、張輝山、 |
1.大法官 308 號解釋(1992)公立學校教師不適用公 |
1.公教分途 |
| 6 | 社大成立 並發展 |
1998~ | 人本教育 基金會 社區大學 全國促進會 |
黃武雄、陳水扁、顧忠華、蔡傳暉、林孝信、 |
1.1998年臺北市文山社區大學設立 |
1.普及平價的終身學習 |
| 7 | 課程改革I | 1993 ~1999 |
振鐸學會 教師人權 促進會 |
翁金珠、彭百顯、李慶華、丁志仁… |
一、1989年5月民間第一次參與國家課程標準討論。 |
1.結束統編本教科書 |
| 8 | 教育基本法 | 1994 ~1999 |
四一○ 教改聯盟 人本教育 基金會 |
翁金珠、朱惠良、范巽綠、林政則、蔡璧煌、 |
1.確立人民為教育權之主體，「學習權」置於「受教 |
1.開啟 2014 年實驗教育三法立法 |
| 9 | 教育經費編 列與管理法 |
1997 ~2000 |
人本教育 基金會 四一○ 教改聯盟 中華民國教 育改革協會 全國教師會 促進會 927搶救教科 文行動連線 選教育當總 統行動聯盟 600個 教育團體 |
眾教育團體負責人、劉進興、李慶安、朱惠良 |
1.1995年民間即著手起草《教育經費管理法》 |
1.教育經費平均每 4.4 年將增加約 |
| 10 | 九年一貫課程 (課程改革Ⅱ) |
1998 ~2004 ~2018 |
總綱小組 七大領綱小組 |
吳京、林清江、楊朝祥、陳伯璋、周麗玉 |
1.吳京請各學科掌門人在總綱制訂後再進場 |
1.與傳統師培的各學科掌門人結仇 |
| 11 | 十二年國教 | 2009 ~2014 ~ |
全國家長 團體聯盟 人本教育 基金會 正確推動12 年國教參見 同胞列車 |
馬英九、蔣偉寧、林淑芬、鄭麗君、陳學聖、 |
1.2009年，全國家長團體聯盟、人本教育基金會等 |
1.國庫每年支付 200 億反轉高中生家庭 |
| 12 | 實驗教育 三法立法 |
2012 ~2014 ~ |
保障教育 選擇權聯盟 振鐸學會 各地既存的 實驗教育團 體與家庭 |
蔣偉寧、吳思華、林佳龍、黃志雄、莊國榮、 |
1.2012.4.28，均優學習論壇提出「立法保障實驗教 |
1.人民可以動手打造符合自己需求的教育 |
台灣教育諸里程碑事件催化關係圖解
- 藍線代表過去的關聯。
- 紅線代表發展中的關聯。
- 由左至右分為三個階段：
- (1)走出戒嚴：①~⑦
- (2)走向公共：⑧~⑩
- (3)典範轉移：⑪~⑫
而目前台灣教育正在形成中的第十三個里程碑事件：「提供公共化的自主學習」。其觸發事件主要是以下兩件事：
- 2023年《國民教育法》開始明定「應補助實驗教育」
- 行政院教育經費基準委員會開始研議教育經費基本需求納入「自主學習支援人力」(2023-2024)
此事如果要能夠落地：
- 大家打造有活力的中觀機構，連結各方共同努力。
- 領著年輕人去打一場戰役，自然出現常民政治的戰將與領袖。這樣子復振常民政治，比說故事給年輕人聽管用。
一、行政院教育經費基準委員會發生的事情
(一)2023年基準委員會委員提案 / 2024年基準委員會委員報告案
案由：
建請本委員會開始研議教育經費基本需求加入「自主學習支援人力」。
提案委員：丁志仁，謝國清
說明：
- 台灣公校教育當前面臨的三大危機：生成式 AI 帶來的傳統公校教育發生「價值沈沒」，新生兒縮減潮，體制外教育對「自辦義務教育」的正當性爭奪。
- 教育基本需求內涵人力部分除「教學人力」、「行政人力」外新增「自主學習支援人力」 0.1C(C 指班級數)，並進行試算。
- 列舉自主學習教學人力使用場景，初為 12 項，後增到 16 項，如：
- 組課：老師協助同學組課(老師提供大量的陪伴、OST)。
- 社團：依同學興趣與性向組織社團。
- 選修：提供選修課。
- 達人教學支援：開門辦教育，將鐘點費用於教學支援人員，如家長、各行業達人，來分享職涯或生涯的人生經歷。
- 雙老師制度：兩位老師彼此配合，帶動學生自學、組內共學、組間互學、教師導學。
- 家長參與教育事務：系統性導入家長說課、備課、參與治理學習。
- 混搭三種資源：設籍學校上課、參與實驗教育、家長運用學習資源(如社教館所)支持同學學習。
- 行動學習：包含學生策畫、群學、移地三元素的學習活動。
- 參訪：學生參與策畫參訪。
- 場域實習：讓十六歲以上在學生，進入工作職場實習或以師徒制跟隨達人實習。
- 主題備課：老師決定範圍，同學決定具體報告主題，老師陪伴同學預演，並提供指導。
- 補救教學：運用以上原則，用於補救教學，可運用校外人力。
- 市集：規畫跨校的學習市集。
- 共同觀影並討論：由小組或學習社群共同觀看影片，分析影片，並在映後舉行討論。
- 編輯報紙：約定主題與時間區間，由同學共同蒐集素材，並編輯成報紙，上台發表，互相觀摩成長。
- 說故事：同學先蒐集各種廣告、業配文中的故事哏，討論分析後，進行再創作，如變成微劇本。
2023年結果：主計總處與國發會代表反對，因會議採共識決，所以未通過。但主席潘部長打配合：裁示「國教署對『自主學習支援人力納入教育經費基本需求』」一案，辦理委託研究，研究成果提委員會 113 年度研究小組及委員會議討論。」
二、修改《教育部國民及學前教育署補助推動實驗教育要點》(一石二鳥)
| 補助項目 | 補助對象 | 大致基準 | 備註 | |
|---|---|---|---|---|
| 學 習 資 源 |
1.組課共學 | 學校、機構、團體、自學生 |
1. 學校在現有的補助基準下外加 10% |
|
| 2.共組同好社團 | 學校、機構、團體、自學生 | |||
| 3.開設適性選修課程 | 學校、機構、團體、自學生 | |||
| 4.專家、達/職人教學支援 | 學校、機構、團體、自學生 | |||
| 5.場域實習 | 學校、機構、團體、自學生 | |||
| 輔 導 資 源 |
1.聘用專業輔導人士 | 學校、機構、團體、自學生 | ||
| 2.輔導師資養成/增能研習(輔導人才增能研習)(註1) | 實驗教育學校 / 機構 / 團體 | |||
| 3.特殊療育(如藝術治療)課程、活動(註2) | 學校、機構、團體、自學生 |
但是此事仍面臨以下變數：
- 推動自主學習的政策方向會不會再轉變？
- 整個方案能否得到部內預算支持？
- 地方政府是否有誘因編列相應的配合款？
- 將補助對象細化到個人，在請款、核結是否有足夠的專業人力支持作業？
三、由微觀到中觀再到宏觀推動
- 擴充核心工作團隊
- 散布基層廣宣，適合的人可以申請，較高的速度傳到相關的人和團體
- 準備操作說明文件，例如：組課共學
- 需要陣地，大概需要四五個(不一定散布全台，可以先集中北部)，優先：
- 身生實驗教育機構
- 公辦民營的和平實小、
- 宜蘭人文
- 需要文官內應。
- 中央氛圍沒問題，
- 地方縣市文官也要有(地方教育局處長)
- 台北市
- 新北市
- 宜蘭縣
- 中觀機構調整：教育再公共化聯盟
- 宏觀推動路徑擬定，
- 動能維持
- 鞏固補助要點
- …
練習：
- http://quality-learning.net/subsidize/s1.php
訪客 / guest - 紙本會議資料
