教育經費基準委員會公式研擬及試算計畫期末報告：修訂版本之間的差異

2024年4月17日 (三) 15:05的修訂版本

計畫緣起

一、背景說明

1. 教育經費編列與管理法(以下簡稱本法)
   • 自 86 年 7 月憲法增修條文公布，明定教育、科學、文化之經費，不受憲法第 164 條規定不得少於預算總額 15%之限制後，政府參酌各界的反映，並基於維護教育健全發展及提升教育經費運用績效之需要，爰擬具本法，並於 89年 12 月 13 日公布。其中依本法第 3 條規定:「各級政府教育經費預算合計應不低於該年度預算籌編時之前 3 年度決算歲入淨額平均值之 21.5%」，係依據當時教育經費實際編列情形訂定，俾我國各級政府教育經費之編列仍能依法受保障。
   • 為配合十二年國民基本教育於 103 年實施及實施前之推動工作，需有充足之教育財源，以保障政策穩定執行，爰於 100 年 12 月 28 日修正公布本法，將教育經費法定下限由前 3 年度決算歲入淨額平均值之 21.5%提高至 22.5%。又為培育優質創新人才，充實改善教育環境，提升國際競爭力，並確保十二年國民基本教育等相關政策能有效落實，於 105 年 1 月 6 日再修正公布本法，將教育經費法定下限續提高至 23%。
2. 教育經費法定下限之現行計算方式
   • 依本法第 9 條規定，行政院應設教育經費基準委員會(下稱本委員會)，其任務包括(一)教育經費計算基準之研訂;(二)各級政府之教育經費基本需求之計算;(三)各級政府之教育經費應分擔數額之計算，本部另依據「行政院教育經費基準委員會設置要點」規定，設置研究小組以兼辦本委員會之會務及相關作業。
   • 經會議討論決議，113 年度教育經費計算方式說明如下:
     1. 全國各級政府教育經費預算總額中各項應編列數額
        1. 113 年度教育經費以近 3 年(110 至 112 年度)中央與地方政府分擔比率(中央分別為 46.87%、46.87%、46.64%;地方分別為 53.13%、53.13%、53.36%)之平均值推算，得中央應分擔數額為 3,604 億元(分擔比率46.79%)、地方應分擔數額為 4,099 億元(分擔比率 53.21%)。
        2. 惟考量突發性、非屬經常性歲入情形，委員會 110 年會議曾決議:「倘有突發性、非屬經常性歲入情形，或後續有相關修正建議，得經研究小組會議討論通過後，進行適當之調整。」。
     2. 各地方政府應分攤數額計算方式，乃參酌財政上可行性、使不同條件縣市(如離島)公平之標準，以及對財務地位特殊之縣市(如臺北市)，有合於情理之特殊安排定之，說明如下:
        1. 各地方政府應分擔數額採總增量分配之概念，計算公式為:「後一年度地方政府教育經費應分擔數較前一年度增加之總數」×「各地方政府之應分擔權重」+前一年度各地方政府教育經費核定數。
        2. 各地方政府教育經費應分擔數之分擔權重計算方式:
           • 甲、「教育規模權重」(占 50%)
             • (1)臺北市以外之 21 個直轄市、縣(市):以國民小學班級數×1.6、國民中學班級數×2、高級中等學校班級數×2.5 進行計算。
             • (2)臺北市:以上開公式計算出其「教育經費規模當量」(即教育經費應有的數量)，再對照 110 年度實際教育支出，得到「實際教育支出」占「教育經費規模當量」之倍率，依此倍率，計算出 113 年度臺北市的「教育規模權重」。
           • 乙、「自有收入增量權重」(占 50%):自有收入增加者，計為 1，其餘依自有收入之減幅訂定權重。

二、緣起

本研究肇始於以下五個原因：

(一)中央與地方政府實編數增加困難

近年全國公部門應編數逐年增加，106 年調高至 23%後，實編數達標逐漸出現困難。另有關中央與地方政府應編列數分擔比率，中央政府部分，教育經費持續增加，恐影響其他部會基本需求額度，爰不易再提高中央政府分擔比率；而地方政府亦反映財政困難，並建議分析中央與地方政府歲入增加情形，合理調整分擔比率。

(二)各地方政府應分擔權重不合理

各地方政府之應分擔權重部分，地方政府反映，參酌以前年度實編數進行試算，恐造成編足應分攤數之地方政府持續增加應分攤數，似不盡公平;另以「應編分擔數」除以「應有班級數」，發現各地方政府對每班應投入之資源相差甚大，似不合理。

(三)新生兒縮減潮對教育的長遠影響

由於減幅達四分之一的新生兒縮減潮目前正通過小一、小二，將在五年內掃過我國全部國小，五年後掃向全國國中。而我國目前學生人數少於 50 人的國中小約有 500 所，少於 100 人的國中小約有 1,000 所，如果不能以基本需求引導設算導引「有序」的改組，而是放任「無序」地裁併校，將對我國教育產生長遠的負面影響。

(四)國民教育公共性受到挑戰

由於學生人數不斷下降，而教育經費編列下限卻因 GDP 自然增長而不斷提高，直接導致學生單位成本迅速扳拔高。如果不利用此等形勢加速現場學習典範導向課綱所標榜的「學生自主學習」，只一味降低每班學生數和增加每班教師數，而現場主要仍採講課本、應試教育、格式化學生學習，恐增家長與社會大眾透過實驗教育「自辦義務教育」的正當性，傷害國民教育的公共性。

(五)行政院教育經費基準委員會之決議

依 112 年 7 月 12 日本委員會 112 年度委員會議決議：

• (一)有關全國各級政府教育經費應分擔數之試算指標，以及地方政府一般教育經費試算項目及公式原則，請綜規司及國教署即早啟動檢討作業。
• (二)有關「壹、教育基本需求」部分/「一、基本人事費」/「4.行政人力」之國小及國中公式，請國教署規劃分年逐步調整公式係數之研究。
• (三)有關丁委員志仁及謝委員國清所提:「自主學習支援人力納入教育經費基本需求」一案，為審慎評估，請國教署就本議題辦理委託研究案，研究成果提本委員會 113 年度研究小組及委員會議討論。

國教署委託本會進行114年教育經費基準委員會公式研擬及試算計畫 研究

三、基本立場

本研究之基本立場如下：

• 本研究著眼於現場問題之解決，不具學術價值，亦不追求學術價值。
• 行政院教育經費基準委員會之位階高於國民及學前教育署國中小及學前教育組三級，其視角應遠高於該組所主管之員額編制準則。
• 行政院教育經費基準委員會成立之宗旨本在依法行使職權，使國家保障之教育經費能有效並公平運用，所以不應考慮總統之選舉政見。
• 行政院一般教育補助之「基本」需求設算，應涵蓋基層員額、退撫之核心及主要需求，但不必然涵蓋基層員額、退撫之一切需求。

主要建議摘要

一、關於中央與地方教育經費分擔

1. 由於台灣 22 行政區彼此財政能力相去太遠，中央應有足夠財源去平衡地方政府之間財政能力上的差異。
2. 一般教育補助的成長速度較於教育經費整體成長速度為小，且渉及窮縣教育經費之補注，建議：114 年應予擴大，規模由每年 587 億增加到每年 680 億。增加部分亦建議優先用於「基本需求差短補助」。
3. 上述方向相較於「轉移各多財源於縣市」之主張，更有利於窮縣與不同地區學生之間的教育公平。

二、地方政府之間教育經費分擔

1. 若能達成上述「一般教育補助」數額的調整，則再建議縣市之間分配新增教育預算數額之權重，教育規模權重由 50% 增加到 60% ，財政能力權重由 50% 調整到 40% 。
2. 若未能達成「一般教育補助」適度成長，則建議縣市之間分配新增教育預算數額之權重，仍維持教育規模權重 50% ，財政能力權重 50% 。
3. 上述調整的意義在：將一部分原來由地方政府財政能力分擔的新增教育經費，轉移到行政院一般教育補助來承擔。

三、關於國小員額系統調整

建議國小應有員額公式為：

-0.003C²+1.95C+3 C為班級數，教學人力係數為 1.6

四、關於國中員額系統調整

建議國中應有員額公式為：

-0.008C²+2.752C+3 C為班級數，教學人力係數為 2.052

五、關於高中員額系統調整

建議高中中應有員額公式暫不調整。

六、關於自主學習支援人力

建議目標就國小國中班級數的十分之一班級(約 7400 班)，依縣市給予每班 0.1 人的人事費，支援以下活動：

分三階段實施：

1. 2024 年找「自主學習帶領者培力計畫中」的教師團隊實施。
2. 2025 年讓全體實驗教育部門申請實施。
3. 2026 年以妥善比例納入教育經費基本需求中提供縣市經費，在體制學校中實施。

文獻與資考資料

結論與建議

一、中央與地方政府教育之支付能力

本研究取用中央與地方政府 108 ~ 111 四年的決算資料(因《教育經費編列與管理法》只管制預算編列，未管制實際支出情形)，發現：

1. 教育支出約佔中央政府總支出的 13.7% ，約佔中央自有財源的 12% 左右。
2. 教育支出約佔地方政府總支出約 34% ，佔地方自有財源約 50% 。供縣市間落差極大，前者落在 14%~44% 之間，後者落在 11%~83% 之間。
3. 欲使地方政府教育支出能有穩健支撐，可以有兩條路徑可以推行：
   • 將更多財源由中央畫規地方，然而如此做，富縣得益，窮縣更難。
   • 擴大中央對地方政府的基本需求差短補助，而且採窮縣多分，富縣少分的公式。
4. 由於地方政府彼此之間，教育經費佔財政能力的落差太大，所以本研究建議：114 年「一般教育補助」規模擴大，由每年 587 億增加到每年 680 億。增加部分亦建議優先用於「基本需求差短補助」。
5. 同時為使窮縣的教育經費分擔壓力進一步減輕，建議縣市之間分配新增教育預算數額之權重，教育規模權重由 50% 增加到 60% ，財政能力權重由 50% 調整到 40% 。

二、國小與國中人力調整

1. 與去年相較，今年現場不論專任人力與兼任人力的僱用均有增加，但這只能說明，全國性基於應有員額公式的設算與中央增財政支持，能撐住現場的僱用不下跌，而不宜以僱用增加，再去設算更高的人力係數。
2. 再者去年設定的人力係數提高數額要在一年內達成，主計總處表示有困難，而委員會改採分年達成的決議。所以今年的建議，以達成去年要求提高的人力係數為目標。

三、高中現有的人力調整

1. 高中目前的公保與勞保數據是包含進修部的聘僱人力，但在高中的應有人力公式中，並無專屬於進修部類別教學人力係數與行政人力係數，如要補足這一塊，須對高中進修部人力進行大規模的取樣、統計與歸納。
2. 本研究的規模僅夠從各項現有統計資料中進行數值分析。補齊進修部教學人力係數與行政人力係數，恐須更大規模的研究。

四、自主學習支援人力

去年委員會決議：審慎評估「自主學習支援人力納入教育經費基本需求」。而國教署國中小組偏遠及創新科已將委員提案中較易實施者，支持學生：

1. 組課共學
2. 共組同好社團
3. 開設適性選修課程
4. 專家、達/職人教學支援
5. 場域實習

納入新版的補助要點，先行在「實驗教育領域」中施行；國教署國中小組課程科則透過「自主學習帶領者培力計畫」與基層教師共同討論，現場可行的支援模式。

五、資料的進一步剖析

本研究資料尚有很大的分析空間，尚待開發：由於公保及勞保資料，均有受僱者的「薪級」資料，而「薪級」與受僱者現場工作有高度相關，只要有一定規模的取樣，本研究可延伸成更細緻的現場人力類別與數量的模型，襄助我國公共教育的人力治理。